顶层设计与摸着石头过河相结合促进深化改革与开放——以天津滨海新区自贸区的研究探索为例进行分析

◎ 李文增

（天津市经济发展研究所，天津 300202）

顶层设计与摸着石头过河相结合促进深化改革与开放
——以天津滨海新区自贸区的研究探索为例进行分析

◎ 李文增

（天津市经济发展研究所，天津 300202）

2013年的中央经济工作会议于去年12月15日至16日在北京举行。会议提出了2014年经济工作的主要任务。其中在„全面深化经济体制改革，坚定不移扩大开放‰方面指出：„稳增长、转方式、调结构，关键是全面深化经济体制改革。要坚定信心、凝聚共识、统筹谋划、协同推进，坚持社会主义市场经济的改革方向不动摇，增强改革的系统性、整体性、协同性，以更大的政治勇气和智慧推动下一步改革。要落实好已经出台的改革措施，同时从解决当前突出矛盾出发，及时推出改革新举措。要深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表。要坚持有效的改革路径，尊重人民首创精神，尊重实践、尊重创造，坚持全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相促进，鼓励大胆探索、勇于开拓，允许摸着石头过河。‰还指出:„要继续推进多双边经贸合作，加快实施自由贸易区战略。‰运用中央经济工作会议的精神，可研究并有效解决历史遗留的天津滨海新区进行自贸区试验探索的问题。

1 亲历天津自贸区研究之历史简要回顾

笔者对自贸区的研究始于本世纪初，起因是考虑以前学界和经济界研究自贸区大多脱离离岸金融业务发展来进行，国际经验表明，没有离岸金融业务的建立和发展，自贸区是很难建成的，至少是很难较快建成的。不仅如此，以前国内学者研究离岸金融业务发展，很少与自贸区的建立和发展有机地结合起来，国际经验还表明自贸区是离岸金融业务建立和发展的重要基础，脱离了自贸区的建立和发展，国内离岸金融业务是很难做大做强的。

基于这个考虑，笔者于2002年初写成《保税区向自由贸易区转型的战略思考与对策建议》一文，发表于《天津经济内参》2002年第6期，时任天津市长的李盛霖同志作了重要批示：„宗胜同志阅，请你组织对此转型可行性（在我市）的研究，作为下步决策的依据。‰2003年年初的《天津市政府工作报告》中明确提出„要加快保税区向自由贸易区转型‰。应该说这种自贸区的研究和实践探索是具有摸着石头过河性质的基层实践探索。

此后，笔者围绕天津滨海新区建立自贸区与开办离岸金融业务的相互关系、相互促进方面不断深入研究，先后写成《关于未来十年在天津滨海新区建立和发展自由贸易区的战略构想》、《在滨海新区建立和发展自由贸易区必须要有与之相适应的离岸金融市场》、《有步骤地建设东疆保税港区的建议》、《关于在滨海新区开办离岸金融业务中几个重要问题研究的建议》、《关于加快东疆保税港区离岸金融市场建设的建议》等，均受到了天津市领导的高度重视，并通过天津市向中央争取，一些政策建议已在中央下发的有关文件中得到体现。

2 天津滨海新区自贸区建设的实践发展日益显示出原有顶层设计的不完善问题

2.1 目前的海关监管制度尚不能与天津滨海新区探索建立自贸区的实践发展相适应

2008年3月13日，《国务院关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的批复》（国函〔2008〕26号文），原则同意《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》（以下简称《方案》）。其中的重要内容就是„深化涉外经济体制改革，充分发挥对外开放门户作用，逐步把天津建成我国北方国际贸易中心。‰并且明确了基本思路：„以建设东疆保税港区为重点，加快建设北方国际航运中心和国际物流中心，推进国际化市场体系建设，加强与东北亚国家地区的经贸合作，积极参与经济全球化和区域经济一体化，建立符合市场经济和世贸组织规则要求的涉外经济管理体制和运行机制。‰规定了重点改革的首要内容：„加快建设东疆保税港区。借鉴国际通行做法，在东疆保税港区重点发展国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等业务。建立以天津电子口岸港航信息子系统为依托，Â一个窗口Ê对外、高效便捷的口岸管理与通关体制。以东疆保税港区建设为龙头，推进保税区、出口加工区和保税物流园区等海关特殊监管区域和场所功能整合、政策迭加，完善与周边地区和内陆腹地的保税物流体系。建设辐射并带动Â三北Ê地区、对内对外开放、全面连接东北亚经济圈的国际物流运营中心。条件成熟时，进行建立自由贸易港区的改革探索。‰

然而从多年的实践来看，东疆保税港区实施的是境内关内的监管办法，与国际通行的自贸区海关特殊监管区域采取的境内关外做法比较均有一定差距。据对天津海关有关部门的调查表明，东疆保税港区能否实施国际通行的境内关外的自贸区海关特殊监管做法，关键在于海关总署，只要海关总署认可东疆保税港区为自贸区，那么天津海关就可对东疆保税港区实施与贸易和投资便利化相适应的境内关外海关监管办法。

这就涉及顶层设计与摸着石头过河的基层实践之脱节问题，即多年来天津东疆保税港区等海关监管的特殊区域始终不能实施境内关外的海关监管办法试验，那么就很难形成成熟的条件，进行建立自由贸易港区的改革探索就成为一句空话，就成为东疆保税港区加快向自贸区转型的体制障碍。

2.2 当前顶层设计的服务于东疆保税港区等特殊区域的离岸金融业务供给状况尚不能与实际需求相适应

早在2006年《国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发〔2006〕20号文）明确提出：„鼓励天津滨海新区进行金融改革和创新。在金融企业、金融业务、金融市场和金融开放等方面的重大改革，原则上可安排在天津滨海新区先行先试。本着科学、审慎、风险可控的原则，可在产业投资基金、创业风险投资、金融业综合经营、多种所有制金融企业、外汇管理政策、离岸金融业务等方面进行改革试验。‰这里讲的„离岸金融业务等方面进行改革试验。‰如何进行？多年未形成配套文件和实施细则。到了2011年中央又下发了《国务院关于天津北方国际航运中心核心功能区建设方案的批复》（国函〔2011〕51号文），由国家发展改革委印发了《天津北方国际航运中心核心功能区建设方案》（发改基础〔2011〕1051号文）。该文件在推进天津东疆保税港区航运金融试点方面指出：„在严格控制风险、遵守相关监管要求的前提下，允许已经开展离岸银行业务的商业银行在东疆保税港区设立机构，积极开展离岸银行业务，为在区内注册的企业提供服务，但其业务范围不得超出其总行已经开展的业务。允许在东疆保税港区注册、有离岸业务需求的企业开设离岸账户，简化离岸账户审批流程，进一步推进外汇管理便利化措施试点。‰从实践上来看这个文件虽较国发〔2006〕20号文有了进步，但也存在一些缺陷，例如天津滨海新区的东疆保税港区离岸金融先行先试，这本来是上述中央有关文件明确规定是可行的，而从实践上来看，除了离岸融资租赁业务有了长足的发展之外，离岸银行业务发展相对缓慢，根本原因在于仍未形成配套的政策措施，使东疆保税港区离岸银行业务发展的有效供给不足，不能适应东疆保税港区离岸银行业务的有效需求。

笔者以近年来天津东疆保税港区为例作了一次较深入的调查，表明其现实和潜在的离岸金融业务需求是较大的：一是具有非居民性质的单机单船项目融资需求；二是融资租赁公司潜在的离岸信贷资金融资需求；三是国际结算业务形成的潜在离岸资金需求（包括国际航空航运企业的国际结算等需求、跨境贸易人民币结算业务形成潜在的离岸人民币业务需求）；四是在天津自贸区探索中的东疆保税港区内从事仓储、出口加工和转口贸易企业的离岸金融需求；五是走出去的具有中国海外实体投资企业的离岸金融需求（包括境外中资企业到境内融资需求、规避投资风险实现理财增值的需求、中国跨国公司境外资金的集中管理需求）。这么多的现实和潜在的离岸金融业务需求，为何未激发出大量的离岸银行业务供给，形成较大规模的离岸银行业务？

笔者认为根本原因在于与上述中央有关文件相关的现行的离岸银行机构准入管理办法，只允许金融总部机构，且只允许上海的交通银行、浦东发展银行和深圳的招商银行、平安银行之总部获准经营离岸银行业务，分支机构不能向跨国经营客户提供离岸服务。招商、浦发等具有办理离岸业务资格的银行虽已经入驻东疆保税港区开始开展离岸银行业务，但是由于只有其总行具有办理离岸业务的资格，离岸业务只能由总行集中处理，分行只是窗口单位和营销前端，仅仅进行简单的审查资料、客户资质调查等工作。入驻东疆保税港区的其他银行机构及其分行没有开办离岸银行业务的资格，造成参与东疆保税港区离岸金融业务的金融机构数量相对较少，限制了东疆保税港区离岸金融业务的发展，成为当前境外离岸企业在区内发展相对滞后的主要原因之一。

因此来看，原有的顶层设计显然有违„顶层设计和摸着石头过河相结合‰的思想，问题均有待于今后进一步深化改革，通过„加强顶层设计和摸着石头过河相结合‰的方法，通过激发底层的创新和实践探索来解决。

3 解决与天津滨海新区自贸区建设相关的原有顶层设计不完善问题的建议

3.1 建议中央有关部门能按照中央十八届三中全会全面深化改革和中央经济工作会议的精神，修订和完善有关的配套文件

尽快在天津滨海新区的东疆保税港区等海关监管的特殊区域实施境内关外的监管办法，并实施与之相适应的国际通行的海关监管之负面清单管理办法。

目前上海自贸区已实施上述管理办法，天津滨海新区的东疆保税港区等海关监管的特殊区域，与上海自贸区比较仅有自身的特点，没有本质的差别，实施这种监管办法，有利于天津滨海新区的东疆保税港区等海关监管的特殊区域，加快向国际通行的自贸区转型，进一步提高其贸易和投资便利化，进一步加快落实中央赋予天津的国际港口城市、北方经济中心的定位。

3.2 建议中央有关部门在进行顶层设计时，要与摸着石头过河性质的基层实践相结合

例如在推动落实《国务院关于天津北方国际航运中心核心功能区建设方案的批复》涉及的在东疆港区注册、有离岸业务需求的企业开设离岸账户事宜，没有具体的操作细则，不利于便利化操作。因此要结合东疆保税港区的实际，加快制定实施细则，明确开户对象类别、申请材料种类，特别是离岸业务外汇管理政策等各类事项，简化离岸账户审批流程。以有效促进东疆保税港区离岸金融业务的发展。

3.3 建议中央有关部门要加强对基层实践的指导，不断完善顶层设计

例如，针对国函〔2008〕26号文，提到的天津滨海新区的东疆保税港区在„条件成熟时，进行建立自由贸易港区的改革探索‰问题，何为条件成熟？东疆保税港区在实践探索过程中遇到的问题有哪些？这些问题怎样解决？中央有关部门都应给予指导，绝不能像过去某些事情那样，对基层实践的做法或探索既不说行，也不说不行，就那么搁置着，这既不利于树立中央的权威，也不利于完善顶层设计，更不利于推动实践的有序发展。

（作者为天津市经济发展研究所金融发展研究中心主任、研究员）