论长吉图开发开放先导区建设中的环境犯罪及其预防

玄 松 鹤

(延边大学 法学院，吉林 延吉 133002)

2009年随着国务院批复实施《中国图们江区域合作开发规划纲要》的正式下达，图们江区域合作开发已上升为国家战略，使长吉图成为我国唯一实施沿边开发、开放的区域。长吉图包括长春、吉林两市部分区域和延边朝鲜族自治州，它既是中国图们江区域的核心地区，也是我国乃至世界重要的自然资源宝库，所以推动图们江区域合作开发，加快长吉图开发开放先导区建设，必须加大对各种环境犯罪的打击力度。目前，随着长吉图开发开放先导区建设进程的不断加快，各种类型的环境犯罪正不断涌现。因此，开展对环境犯罪具体类型、形成原因以及防范对策等问题的系统研究，已成为促进长吉图开发开放先导区建设必须予以关注的重要问题。

一、长吉图开发开放先导区建设中的环境犯罪主体及类型

环境犯罪又称为危害环境犯罪、公害犯罪、破坏环境资源保护罪。考察近年来图们江区域周边国家经济合作和长吉图开发开放先导区建设现状我们发现，随着开发开放的不断深入、本区域对外通道建设的持续发展、国际贸易和人员交流的日趋活跃，①各种类型的环境犯罪也在逐年增加。所以为了科学分析导致环境犯罪的具体原因，并在此基础上制定科学合理的环境犯罪防治对策，有必要系统梳理环境犯罪主体的具体类别和环境犯罪的具体类型。

(一)环境犯罪的主体

环境犯罪是一种新型的犯罪类型。考察法学界迄今为止的相关学术研究，目前尚未形成一致的看法。但是，结合现行刑法分则中犯罪问题的相关规定，分析近年来在长吉图开发开放先导区建设中的环境犯罪，其犯罪主体有以下若干具体类别：

1．中国和图们江区域的相邻国。所谓国家通常是指被人民、文化、语言、地理区别出来的领土。一般而言，国家行政管理当局是国家的象征，它是一种拥有治理一个社会权力的国家机构，在一定的领土内拥有外部和内部的主权。②考察近年来在长吉图开发开放先导区建设中所形成的环境犯罪，国家也可以成为犯罪主体。例如，某一国家发生了污染事件，而其污染物或污染的后果越过国界，对他国的环境、公民及财产造成了损害。再比如，某一国家参与缔结了有关防止环境污染的国际公约，而该国的某一环境污染事件，又恰好违背这些公约要求其承担的责任和义务。

2．海关和边防等外贸监管、环境保护和环境影响评价等国家机关。海关、边防和动植物检疫等外贸监管机关，在履行相应工作职责实施外贸监管的过程中，由于未履行相关工作职责，构成动植物检验检疫的失职或渎职等环境犯罪。环境保护、环境影响评估及环境监管机关，在履行相应工作职责实施环境保护的过程中，明知某些项目没有达到相应的环境保护标准，滥用职权批准对环境构成破坏项目的立项。例如，某些环境保护或监管机关，明知自己管辖的企业存在严重的超标排放等违法行为，却置国家的相关法律和政策规定于不顾，不履行相关监管职责，或者直接充当某些环境违法者的保护伞。

3．区域内的外贸企业和生产企业。在图们江区域的合作开发和长吉图开发开放先导区建设中，区域内的某些外贸企业和生产型企业，违反国家的相关贸易政策和环境保护法规，故意或过失地不合理开发利用自然资源，破坏生态环境和生态平衡，无过失地超标准排放各种废弃物造成严重损害后果，或者抗拒环境保护机关及环境监管部门的行政监督，成为环境犯罪的重要主体。此外，目前值得警惕的是，有些不法厂家为了实现利益的最大化，减少成本，在没有达到环境安全标准的情况下，故意或者过失地实施将污染源排放到河流和大气中的犯罪行为，已成为本区域重要的环境危害。

4.国家机关工作人员、外贸企业和生产企业从业人员及自然人(包括外国人)。作为环境犯罪主体的自然人，通常是国家机关工作人员、外贸企业和生产企业从业人员及达到刑事责任年龄、具有刑事责任能力的自然人(包括外国人)。图们江区域周边国家的某些国家机关工作人员、外贸企业和生产企业从业人员及公民个人和外国人，他们在长吉图开发开放先导区建设中，利用其合法身份实施走私各种国家禁止的、并且危害环境安全的物品的环境犯罪行为。例如，本区域某些国家的个别外贸企业的从业人员，在暴利的诱惑下，利用开发开放中的某些特殊政策，不顾相关国际法和国际条约的禁止性规定，实施走私、倒卖核材料等犯罪行为。

(二)环境犯罪的类型

近年来在图们江区域周边国家的经济合作和长吉图开发开放先导区建设中出现的环境犯罪，不仅形成了犯罪主体的多元化趋势，而且其具体的犯罪类型也五花八门。概括起来主要有以下若干具体类型：

1．中国以及本区域相邻国为犯罪主体的环境犯罪的具体类型。考察迄今为止长吉图开发开放先导区建设中的环境犯罪现状，我国以及本区域相邻国为犯罪主体的环境犯罪主要有以下具体类型：一是发生在某一国家境内的环境污染事件，由于其影响范围越过国界，而给相邻国家的环境、财产和人身健康造成侵害的犯罪；二是虽然归属某一特定国家，但由于各种原因存放或遗留于其他国家的化学武器等有害物质，给其他国家的环境、财产和个人造成侵害的犯罪；三是虽然某一国家参与缔结了有关防止环境污染的国际公约，但该国的某一环境污染事件或行为又恰好违背这些公约要求其承担的责任和义务，从而给非特定国家及国际社会带来严重环境污染或破坏的危害公共安全罪。[1]此类型的具体罪名有由于只顾经济发展而违背自然规律和不顾环境对经济的影响，大规模开发导致的土地、森林大面积流失以及地下资源的掠夺性开采而引起的“破坏环境资源罪”；还有大量的有害物以及有害气体的排放而引起的河流、地下水源以及空气污染等“污染环境罪”。此类环境犯罪严重影响本区域内人们的身心健康，也可能引起本区域相邻国之间的环境危机，进而引发国际争端。

2.外贸企业、生产企业等单位或组织为犯罪主体的环境犯罪类型。根据1997年修订的《中华人民共和国刑法》，单位环境犯罪主体是指违反刑法第三百三十八至第三百四十五之规定，③实施了破坏环境的行为，依法应承担刑事责任的企业、事业单位、机关和团体。考察迄今图们江区域的合作开发及长吉图开发开放先导区建设状况，单位破坏环境罪的犯罪类型主要有：重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、非法采矿罪、非法占用农地罪和滥伐林木罪等破坏环境资源保护罪；走私核材料罪、走私废物罪、走私珍贵动物和走私珍贵动物制品罪等走私罪。

3.外贸监管、环境保护等国家机关工作人员作为犯罪主体的环境犯罪类型。分析近年来涉及海关等外贸监管机关和环境保护等国家机关工作人员的环境犯罪，其具体的犯罪类型主要有：一是国家机关相关工作人员超越职权，违法实施项目审批决定、发放林木采伐许可和进出口许可等证明，或者环境影响评估部门在项目审批过程中明知道此项目没达到环境影响评价要求，滥用职权、徇私舞弊，批准该项目通过审查，致使环境遭到严重破坏的滥用职权罪；二是国家机关相关工作人员严重不负责任，不履行或不认真履行监管职责，使自己管辖企业的排放物严重超标，从而构成严重破坏环境的玩忽职守罪。

4.自然人(包括外国人)作为犯罪主体的环境犯罪的具体类型。环境犯罪的自然人主体即公民个人，是指达到刑事责任年龄、具有刑事责任能力的自然人也包括外国人。考察分析近年来图们江区域的合作开发以及长吉图开发开放先导区建设状况，涉及我国公民个人以及外国人的环境犯罪持续增加，我国公民个人以及外国人是环境犯罪的主要犯罪主体。我国公民个人以及外国人的环境犯罪的主要类型有：一是违反相关法律规定，走私核材料、珍贵动物、珍贵动物制品、珍稀植物、珍稀植物制品等的走私罪；二是故意或过失导致重大环境污染、擅自进口固体废物、非法捕捞水产品、非法捕猎和伤害珍贵濒危野生动物等的破坏环境资源保护罪。

二、长吉图开发开放先导区建设中环境犯罪多发原因分析

根据《中国图们江区域合作开发规划纲要》，加快长吉图开发开放先导区建设，必须以科学发展观为统领，既要实现经济的又好又快发展，也要保护环境实现人与自然协调发展。但是，考察近年来长吉图开发开放先导区的建设状况，不仅环境保护所面临的压力逐年加大，而且各种类型的环境犯罪也在持续增加。就其具体原因，我们认为可以从以下几个方面加以具体分析：

(一)没有区域性的有效的保护环境的法律法规及相关的常设执行机构

任何一个行为的规范必须由立法先行，并且有特定的机构来运行。有效地遏制本区域的环境犯罪必须有符合本区域特点的打击和预防环境犯罪的法律法规，更重要的是要有与此相关的执行机构，这是基本的保护前提。在长吉图开发开放先导区建设过程中，国家机关、企业、自然人在国家给予的特殊政策下急于求成，只顾经济利益；不顾一切，实施乱开发，存在随意排放有害物和有害气体的行为。但本区域没有可依据、可操作的哪些行为是法律明文禁止的破坏环境的行为，更没有详细的处罚标准，况且没有相应的执行机构来专门对破坏环境的犯罪进行打击，从而导致本区域的环境犯罪越来越严重。

(二)缺乏有效的监管力度及责任机制和奖惩机制

没有约束力的开发产生更可发的后果。目前在长吉图开发开放先导区建设中，出现很多与环境监管有关的渎职犯罪，直接导致了盗伐林木、滥伐林木、污染环境等环境犯罪事件的频频发生，严重破坏了区域内的生态环境，影响了长吉图开发开放先导区的建设进程，其中的重要原因之一就是对环境犯罪渎职行为的监管明显不力。例如，某些环境行政执法部门、林业执法部门和土地执法部门的工作人员在其执法过程中，或者徇私舞弊不履行相应的监管职责，或者滥用职权违法审批土地的开发、违法发放林木采伐许可等，形成了大量的环境渎职犯罪。这些都足以证明，纪检、监察及检察等部门对这些行政执法的监督力度还不够。更重要是没有建立与环境保护相适应的权利和责任分明的责任机制。因此，当发生环境犯罪时，责任不明，相互推卸责任，加上没有相应的保护环境的奖惩机制，对预防和打击环境犯罪也就没有积极性。这是本区域发生环境犯罪的机制因素。

(三)违背自然环境规律，进行破坏性和掠夺性“开发”

2009年，国务院批复实施《中国图们江区域合作开发规划纲要》，赋予长吉图地区特别是珲春市可以先行先试多项优惠政策。2012年，国务院批复实施《中国图们江区域(珲春)国际合作示范区》，在财税、金融、土地等方面给予了一系列优惠政策。而考察近年来的长吉图开发开放先导区建设，某些企业、经济组织和个人在开发建设中，为了追求自身的经济利益，打着开发与开放的旗号违背自然环境规律，进行破坏性和掠夺性“开发”：实施盗伐、滥伐林木；非法收购盗伐、滥伐林木；非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物及其制品；非法开采矿物等环境犯罪行为，对本地区环境和生态造成了极大破坏。

(四)防范环境犯罪的宣传力度不足，公民缺乏对环境犯罪危害性的认识

《中国图们江区域合作开发规划纲要》不仅就加快长吉图开发开放先导区建设、促进长吉图参与图们江区域合作做出了具体安排，而且还就长吉图的生态建设和环境保护提出了很多具体要求，④所以长吉图开发开放先导区建设应做到开发开放与保护环境并重。但是，在实践中由于加强环境保护和打击环境犯罪与企业和公民的经济利益并非直接关联，很难引起广大企业和公民个人的高度关注。加上相关部门对在长吉图开发开放先导区建设中有关环境犯罪的危害性及预防和打击环境犯罪重要性的宣传力度不够，导致本区域的环境犯罪泛滥。

(五)缺乏预防和打击环境犯罪的国际合作机制

考察迄今在长吉图开发开放先导区建设中的环境犯罪，有很多具有跨国犯罪的性质，如走私核材料、走私固体废弃物、走私动植物以及制品等犯罪行为。目前在长吉图开发开放先导区建设中，之所以形成跨国环境犯罪如此多发局面，究其原委，笔者认为区域内各国至今没有建立能够有效打击和预防环境犯罪的合作机制，是其中不容忽视的重要原因之一。所以根据《中国图们江区域合作开发规划纲要》提出的“加强图们江区域生态环境综合治理，积极推进跨国自然保护区、跨国湿地等重点地区生态建设和环境保护国际合作”⑤的总要求，协调建立预防和打击跨国环境犯罪的相关机制，已成为目前的当务之急。

三、长吉图开发开放先导区建设中的环境犯罪预防

加快推进长吉图开发开放先导区建设，推动图们江区域的合作开发是一项复杂的系统工程。在长吉图开发开放先导区建设中，既要提高对外开放水平，促进基础设施建设和产业的升级改造，又要实行环境保护，加强生态环境建设，构建生态优良、环境优美、人与自然和谐的宜居生态示范区。这就要求必须把打击和预防环境犯罪作为一项重要工作任务，做到多措并举、标本兼治。

(一)进一步确立区域性环境保护立法，设立相应的执行机构

目前我国虽然已经建立了相对完善的环境保护法律体系，但与此相配套的地方环境保护立法尚待进一步完善。特别是在目前的长吉图开发开放先导区建设中，缺少可以有效打击和预防环境犯罪的地方性法律和法规。所以有必要尽快制定《长吉图开发开放先导区环境保护条例》、《长吉图开发开放先导区预防环境犯罪条例》等具有针对性的地方性法律和法规，而且要设立相应的执行机构来进行监督。因为只有这样，我们才能在长吉图开发开放先导区建设中，更加有效地打击和预防各种类型的环境犯罪，为长吉图开发开放先导区建设的顺利展开提供法制保障。

(二)建立有效的环境保护监管机制及责任机制，并设立相关奖惩机制

在长吉图开发开放先导区建设中，类似环境保护、土地管理、水利和林业等部门及其工作人员，承担着保护本地区环境免受任何不法侵害的重要责任。所以政府及相关部门的工作人员首先必须认真学习环境法，不断提高环境保护的责任意识，在此基础上政府和环境保护相关部门、环境保护相关部门和具体工作人员层层签订有关环境保护工作的责任书，并把履职情况作为工作考核及选拔任用干部的重要依据。各级政府有必要单独设立环境保护监督检查办公室，实施日常的监督和检查，及时发现和处理在环境保护行政执法中存在的渎职行为，构成犯罪的依法移交司法机关追究刑事责任。此外，设立环境保护相关的奖惩机制，对环境保护和打击环境犯罪有功者有奖，有过者有罚，这样才能提高相关部门和人员的积极性。

(三)开展区域生态环境的系统研究，为合理开发提供科学依据

长吉图开发开放先导区的生态环境建设，由于直接关系到开发开放能否实现可持续发展，所以必须认真开展有关区域生态环境的系统研究。有关开发项目的实施必须充分考虑人口、资源和环境之间的关系。为此,一是要认真执行环境影响评价制度，完善项目立项的决策机制；二是要研究编制以生态环境保护与建设为主的环境规划；三是要研究制定有利于长吉图开发开放先导区环境与经济协调发展的环境对策；四是要研究制定长吉图开发开放先导区以人为本的整治环境方案,尽量减少由于开发前的估计不足而带来的环境犯罪。

(四)加大宣传力度，提高公民对环境犯罪的严重性和危害性的认知度

在长吉图开发开放先导区建设中，全面实施环境保护，促进生态环境建设，特别需要区域内广大群众的积极参与。但是，由于很多群众既不明确环境保护的重要性，更不了解环境犯罪的社会危害，没有看到环境保护与自身利益的直接联系，往往认为环境犯罪与己无关。所以在长吉图开发开放先导区建设中，为了实现开发建设与生态环境建设的协调发展，必须通过电视、广播和网络等大众传播媒体，以2011年3月11日日本福岛核电站爆炸后的核泄漏等典型事例，广泛宣传环境保护和生态建设的重要性，宣传环境犯罪的危害性及严重性、持续性，提高广大群众抵制各种类型的环境犯罪的认识，并且教育广大人民群众与各种类型的环境违法行为进行斗争。

(五)加大打击环境犯罪的国际合作力度，严厉打击跨国环境犯罪

长吉图开发开放先导区建设中的环境犯罪，其影响涉及中国、朝鲜和俄罗斯等图们江区域周边国家，所以在长吉图开发开放先导区建设中，要有效打击和预防环境犯罪，必须加强与周边国家的相关合作，用好已形成的国际刑事司法协助机制，建立全方位跨国环境犯罪防控体系。目前我国不仅与周边国家签订了多项司法协助条约，⑥而且还于1996年5月15日签署了《联合国海洋法公约》(蒙特哥湾公约)等含有司法合作条款的国际公约。所以在目前情况下为了确保长吉图开发开放先导区建设的顺利进行，我们必须用好上述条约中的相关规定，遇到问题请求相关国家的司法协助，联手打击跨国环境犯罪。

注释：

①据延吉海关提供的数据：俄罗斯、欧盟、日本、美国、韩国为延边州五大进出口贸易伙伴。2013年1-9月延边州对俄罗斯进出口贸易总额为4.3亿美元，增长7.6%；欧盟2亿美元，增长1.3倍；日本1.6亿美元，增长12.7%；美国1.4亿美元，增长85.3%；韩国1.4亿美元，微增0.1%。以上五大贸易伙伴累计进出口总额占延边州进出口总额的55.9%。另外，2013年1-9月延边州对东盟、香港进出口贸易总额涨幅明显，前三季度对东盟实现进出口贸易总额9 853万美元，增长8.8倍；香港4 536万美元，激增21.8倍，成为拉动本年度进出口贸易总额增长的新亮点。

②参见：baike.baidu.com/2014-09-27。

③参见《中华人民共和国刑法》第六章“妨碍社会管理秩序罪”，第六节“破坏环境资源保护罪”。

④《中国图们江区域合作开发规划纲要》在其第三部分“加快建设长吉图开发开放先导区”的第三个问题“加强基础设施和生态环境建设”中明确提出：“……实施长白山天然林保护、松花江流域水污染治理及水体保护、中部黑土地治理工程，进一步提升区域生态承载力和环境容量，构建生态优良、环境优美、人与自然和谐的宜居生态示范区。”

⑤参见《中国图们江区域合作开发规划纲要》第五部分“大力推进长吉图参与图们江国际区域合作”中的第三个问题“加强环境领域合作。”

⑥1998年11月12日，中国与韩国签署《关于民事和刑事司法协助的条约》。2003年中国与朝鲜签署《关于民事和刑事司法协助的条约》。2000年10月18日中国和韩国签署的引渡条约。

[1] 王志红.环境犯罪主体特征及预防[J].黑龙江生态工程职业学院学报，2010,(1):23-24.