浅议土地整治项目中参建各方工程质量行为及其监督

王静

[提要] 本文在分析土地整治项目实施中参建各方质量行为目标基础上，找出参建各方的消极和积极质量行为，并分析其原因。讨论得出市、县土地开发整理中心应作为政府监督机构对参建各方的工程实体质量和行为进行监督，从根本上保证工程质量。

关键词：土地整治项目；工程质量；监督

中图分类号：F301 文献标识码：A

收录日期：2013年12月17日

自我国1997年重新提出实施土地开发整理到如今短短的十多年时间，从土地开发整理到土地整治，无论在理论研究、理念创新、制度建设还是实践活动等方面都取得了显著的成就。随着土地开发整理工作的不断推进和开展，人们对作为能有效增加耕地、提高农业生产基础条件、改善生态环境、增加农民收益作用的土地开发整理的认识也在不断深入。要求以土地开发整理为载体，结合区域现代农业生产、城乡统筹、新农村建设、生态治理与恢复的综合化土地整治越来越受到关注和重视。土地整治的社会需求更为旺盛，社会内涵和外延更为广阔。目前，我国的土地整治是项目化运作，土地整治项目成功的标志是土地整治达到预期的效果，土地整治项目质量管理的水平是项目成果的重要体现。

土地整治作为我国在新形势下的一项新任务，涉及面广，过程复杂，在土地整治项目中出现了各种各样的问题，因此很有必要从实际工作中汲取经验教训，分析土地整治项目中参建各方工程质量行为，加强土地整治项目的质量控制与监督，提高土地整治项目的质量。

一、目前土地整治项目质量通病及其管理体制

在施工中经常出现的质量通病有：过路涵洞预制涵管接头密封性不好，容易断裂或脱节漏水；引水闸的闸门漏水，通常是闸门门体与门槽施工细部处理不到位，间隙超出允许范围，严重时影响防洪安全；田间道路泥结石或砂石面层质量不好，含泥量超标或碎石的硬度不够，面层的铺筑厚度也较难控制；建筑材料及中间产品质量控制难以到位，砼用的中粗砂的粒径偏细，市场上定型的U型预制槽板砼标号不达标，厚度偏薄；石材质地更是因产地不同，较难控制；机电设备安装中质量缺陷较多，因缺乏专业安装人员指导安装，机泵安装轴不同心，启闭机丝杆与闸门不同心等，设备无法正常使用；水工建筑物的外观尺寸也是大问题，现浇砼跑模现象突出，砼梁板表面平整度不够，外观美感大打折扣。实施建设用地复垦尤其是废弃矿山复垦须进行建设占用耕地耕作层再利用覆土，土壤耕作层不小于30cm等田块平整工程平整度和耕作层覆盖厚度要求重视不足。

目前，实施的土地整理项目中，从质量管理体制来看，市级土地开发整理中心是通过两个途径进行管理的：一是通过与区县项目实施单位签订项目实施委托书，将质量管理作为项目实施的一部分以合同或协议的形式确定下来；二是通过业主单位与监理公司签订合同，由监理公司直接委派监理进行质量监控。市土地开发整理中心通过签订合同明确双方的质量责任和关系，通过监理的工作，对施工单位工程的实施质量进行监督。就当前来看，这些质量管理的手段是基本能够满足需要的，也是符合当前土地整治工作实际的。

二、参建各方的质量行为目标分析

土地整理项目的项目管理比照国家基本建设程序，项目实施过程中，实行了“项目法人负责，监理单位控制，施工单位保证”相结合的质量管理体制，涉及建设、规划设计、施工、监理等参建各方。建设单位、规划设计单位、施工单位、监理单位共同组成土地整治工程中的参建各方。他们的质量行为直接影响到工程质量的好坏。只有对参建各方的质量行为规律进行研究，掌握其行为、目标及意图，才能促使质量监督落到实处，管理措施才具备针对性。最大限度地防止建设过程中出现违规的质量行为，彻底保证土地整治工程质量的全面提高。

（一）建设单位的质量行为目标。建设单位是土地整治工程质量的需求者，在项目实施管理中处于主导地位，其行为对监理和施工单位的质量行为将会造成极大的影响，分析建设单位质量行为规律对规范建设单位以及其他主体行为都有重要的意义。作为土地整治工程项目投资方与领导方，建设单位是希望利益最大化，以最小的成本获得高质量的土地整治工程。工程质量要求一般在土地整治工程合同中都有具体的规定和要求，并且在土地整治项目实施规章制度中都有具体的质量标准，建设单位都会按照法规中的要求提出期望。但在项目实施的过程中，建设单位由于其主导强势地位，不一定按照工程合同中的质量标准来要求施工单位，而是在成本不变的情况下要求施工单位提供高于合同规定质量标准。建设单位希望通过较低的投入获得更高的工程质量，通过要求施工单位的高质量行为来规避自身的质量责任风险。

（二）施工单位的质量行为目标。施工单位是土地整治工程质量实体的直接实施者，其质量行为直接影响到工程的质量。施工单位质量目标渗透在其所有的质量行为之中。对于土地整治工程的全过程行为主体，在不同阶段致使施工单位会出现不同的行为目标，为此对其进行了分类分析：

1、利润。施工单位承接土地整治工程的目的是为了自身获得期望的经济利益，保证利润的获得。所以，利润是施工单位在土地整治项目实施中的根本目标。

2、质量。土地整治工程最关键在于其质量的优劣，建设单位的建设期望也正是高质量的项目实体，从而要求施工单位必须达到建设合同中的质量要求。同时，质量作为衡量和评定施工单位实际工作的客观实体，成为施工单位行为管理中的核心目标。

3、工期。在建设过程中，因为建设单位对建设实体的需求一般会较为迫切，造成部分建设单位对工期的要求甚至超过对质量的要求，以至于在合同中对施工单位进行控制，必须达到其要求的工期。

4、成本。利润的获得关键取决于，工程在相应的质量和工期控制下如何有效地压缩成本空间。正常条件下，施工单位必须在保证工程质量、建设工期的前提下尽量节约成本，从而增加自身收益。

施工单位在工程建设前期准备中必然会考虑兼顾上述所有目标。如果施工单位有能力和条件顾全好这几大因素，其行为的选择对工程质量的影响较小；如果施工单位无法同时满足上述要求，目标之间发生冲突时，此时施工单位会权衡自身的利益对相关目标进行取舍。

施工单位往往会牺牲工程质量来保证利润。施工单位行为的出发点是多个目标，这些目标中最为重要的是其所获利润的期望，而不是单纯为保证工程质量，这是其行为根本目标的真实表现。

（三）监理单位的质量行为目标。监理单位是受建设单位的委托和授权，根据相关行政主管部门批准的建设项目建设文件、相关土地整治工程的法律、法规和监理合同以及其他建设合同进行旨在实现项目的微观监督管理活动，代表建设单位进行的项目管理，其质量行为对建设实体质量的好坏起着重要的作用。

土地整治工程监理具有服务性、独立性、公正性与科学性等性质。监理方在建设过程中必须是公正的第三方，运用其高素质团队为建设各方提供公正的监理服务。监理机构具有利他与利己两面性。一方面它要追求利润实现自身利益最大化；另一方面又要为建设单位的规范和控制施工单位的质量行为，为建设单位提供监理服务。

（四）规划设计单位的质量行为目标。规划设计单位是否按项目实施标准和规定要求进行设计，是否满足设计规范规定要求，对工程质量影响较大。规划设计单位一般受建设单位的委托，与建设单位签订合同。规划设计单位是具有独立法人资格的中介机构，具有服务性、独立性、公正性与科学性等性质，应该从第三方角度提供客观公正的规划设计图纸和报告。这就使得规划设计单位也具有了利他与利己两面性，既要自身利益最大化又要为政府规范和控制施工单位的质量行为提供技术服务。

三、参建各方的质量行为表现

通过对参建各方的质量行为目标的分析，各行为主体在目标引导下，会产生具体的行为表现。根据其出发点与造成的后果以将其分为积极质量行为与消极质量行为。积极质量行为即在项目实施过程中选择有利于工程质量提高的行为；消极质量行为即在项目实施过程中选择会损害工程质量的行为。下面分别从积极和消极两个方面进行分析。

（一）积极质量行为。积极质量行为是指参建各方行为主体严格执行法律、法规和部门规章制度及工程质量验收标准规范中相关质量责任的规定，其主要的表现为：

1、各方按照土地整治工程法律规定，具备相应资质等级，并通过合法的招标程序选择和确定行为实施方。

2、各方都提供真实、准确、齐全的原始资料，并提出切实可行的质量要求。

3、建设单位严格执行建设前准备程序；开工前办理质量监督手续，领取施工许可证；执行施工图设计文件的审查制度；按规定要求的分包工程，不将工程肢解发包；委托监理单位对土地整治工程进行监理。

4、工程的建设过程中，各行为主体及其行为严格执行质量管理并使建设实体达到质量要求。

5、参建各方都能按规定要求做好工程的竣工验收。

（二）消极质量行为。消极质量行为指行为发生方在项目实施过程中，违反国家有关法律规定的质量活动。消极质量行为直接影响土地整治工程的质量。通过研究并制定相应措施来约束消极质量行为，才能真正达到提高质量的目的。消极质量行为主要表现为以下方面：

1、建设单位消极行为。工程招标过程中常出现建设单位恶意压低中标价格；为了自身目的，提出不合理压缩工期；不办理规划许可证，不招标，不监理，不严格执行建设法定程序；有些项目开工后才办理报监手续或申领施工许可证；项目应实行招标，但未招标就让施工队伍进场；项目已经开工，才委托监理单位；过分要求施工单位建造高于合同规定质量标准的工程。

2、施工单位消极行为。因建设单位的种种消极行为，施工单位为保证自身利润做出一系列危害建设质量的行为：将项目转包或分包给没有资质的施工队伍；采用不符合质量要求的机械和材料；降低养护周期，缩短建设的合理工期；更改设计质量要求，降低质量等级；减少自检程序等。施工单位通过这些消极行为以弥补自身的利润损失，从而给工程质量带来了隐患。

3、监理单位消极行为。监理作为第三方，具备完全独立的质量管理权力。但是在工程监理过程中常充当“老好人”，监理方的质量管理只是走程序，走过场。

4、规划设计单位消极行为。在规划设计市场化的前提下，规划设计行业存在着诸多的问题，如恶性低价竞争，使收费低于实际成本，从而导致规划设计单位所设计的图纸不符合要求。这些行为都会给工程质量造成影响。

四、参建各方质量行为原因分析

通过分析，质量行为积极与消极的表现主要决定于以下几方面：

（一）政府监督力度。政府监督就是政府通过制定一系列关于工程质量的法律法规文件对参建各方的行为进行规定与约束，市、县土地开发整理中心是具体的监督者。市、县土地开发整理中心如果对项目实施中所出现的不规范的质量行为不进行查处并及时纠正的话，公平原则就会破坏，各方的质量行为将向着消极方式趋势发展，从而影响工程质量。市、县土地开发整理中心对参建各方的监督，主要表现在宏观控制上。控制方法主要是对各方资质、项目实施的程序以及一些市场行为规范方面进行规定，采用抽查等手段进行监督检查。政府监督的力度越大，监督频率越高，参建各方就会选择积极的质量行为保证基本成本投入，减少责任风险，降低附加成本，其行为目标就越接近预期。反之，如果政府监督力度不够，参建各方就会倾向于选择消极质量行为，以追求利润目标，而降低质量目标。

（二）参建各方综合资源实力。优良的工程质量，是参建各方投入相应规模的资源，相互协作、相互配合，共同努力的结果。各方综合资源实力的强弱决定了建设时质量标准的定位。如果各方都具有项目建设所需要的人员素质、资质实力，公司的信誉等方面的条件，那么利润目标是完全可以得以保证。在良好的基础上，各方把目标更多的集中于质量这个核心目标上，使工程建设从一开始就朝着健康的力向进行；反之，如果各方都还是为了利润目标进行行为，那么选择消极行为的概率会更加大。

（三）建设过程规范化。建设过程的规范化是工程质量达到规定目标的基础。没有合理完善的约束机制，参建各方很容易选择消极的质量行为。从而为工程质量埋下隐患，增加市、县土地开发整理中心监督的难度。没有合理的利润，参建各方维持自己的正常利润只能通过选择消极质量行为降低建设成本，但其结果只能是损害工程质量。如果参建各方质量行为规范，监督者在监督成本投入方面就会相对减少，监督的频次也会相对降低，监督者和行为者会在融洽和协作的氛围中完成高质量的建设；如果参建各方质量行为不规范，行为者素质低，监督者就不得不加大投入，行为者可能会出现消极质量行为应付检查。

综上所述，参建各方的质量行为影响因素很多，既有其自身的，还有来自各方之间行为的相互影响。某一方对其他相关方产生影响的关键因素主要是监督强度和质量成本投入，即上一级主体通过调整其监督强度来对处于其监督下的其他主体进行管理，而下一级的主体则通过调整其质量成本投入来应对上一级主体监督强度的变化。

五、结语

市、县土地开发整理中心作为土地整治项目的政府监督机构，在参建各方责任主体相互依存条件下，需要有效地调动各责任主体质量监督管理的积极性和创造性，加强责任主体的自我约束和自我规范行为，提高主体信誉约束力和质量保证体系的保证作用，从根本上保证工程质量。

主要参考文献：

[1]杨朝现.人地关系协调视角下的土地整理[D].西南大学博士论文，2010.5.

[2]吴志龙.枞阳县土地整理项目工程质量管理体系构建与实践.农技服务，2012.1.