传统水利工程建设管理体制中问题的分析及对策思考

□李新广（塔里木河流域工程建设处）

传统水利工程建设管理体制中问题的分析及对策思考

□李新广（塔里木河流域工程建设处）

伴随着国民经济发展速度的加快，我国水利工程项目建设也进入了一个新时代，在这种形势下，传统水利工程建设管理体制也开始显露出各种各样的问题。为适应当前水利工程建设与发展的需求，推动水利工程建设管理体制的改革，文章就传统水利工程建设管理体制中存在的问题进行分析，并在此基础上提出相应的对策，以供读者参考。

水利工程；建设；管理；体制；对策

0 引言

水利工程项目在人们的日常生活与生产中起着举足轻重的作用。近年来，随着社会经济的快速发展和改革的不断深入，社会对水利工程建设的要求也随之提高，在这种形势下，水利工程项目的建设以及管理也变得尤为重要。为使水利工程建设管理体制更好地适应当前水利工程的发展需求，文章就传统水利工程建设管理体制中存在的问题进行分析，提出具有针对性且合理的对策。

1 传统水利工程建设管理体制中存在的问题

1.1 管理体制存在的问题

1.1.1 建设单位自身的管理体制存在很大缺陷

在传统的水利工程建设管理体制下，很大一部分建设单位同时又是使用单位，且不需偿债，在进行项目建设时，易从自身利益出发，在未通过政府相关部门的批准下，就私自将建设规模随意扩大，使建设内容增加，造成项目投资远远高出预算。除此之外，在水利工程项目的建设过程中，资金浪费与投资效率低等问题也越来越严重。

1.1.2 投资主体较为单一，且缺乏相应的风险管理制度和约束制度

目前我国建设的很大一部分水利工程项目均为非盈利公益性项目，比如水土保持工程、防洪工程或者排涝工程等，尽管有些工程项目也会有收益，但是投资的收回均比较困难，或者回收时间较长等。正是由于水利工程项目自身所具备的这一公共属性，可知水利工程项目投资的主体为国家，同时也可知水利工程建设管理体制一般为政府主导，政府将财政资金通过拨款这种方式来实施水利工程项目的建设。然而在实际建设中，未有一个相关机构或者部门来代表政府实施管理与监督，再加上水利工程项目单位自身不承担资金筹措与运作等责任，因此最终导致项目的投资得不到有效地管理与控制，加大了项目建设计划安排以及全局平衡的难度。

1.1.2 建设管理队伍的组建不够科学、合理

在传统水利工程的建设管理中，管理体制一般采取的是“一次性业主”。所谓“一次性业主”，就是在建设一个项目时构建一个相应的管理队伍，待工程项目完成以后，该队伍就会解散，基于这种方式的实施，很容易使业主各项职责或者责任落不到实处。此外，该管理队伍中成员通常由地区或者单位行政领导来担任，这些行政领导缺乏专业且科学的管理知识，因此，管理成效较为低下。

1.2 管理体制的发展

1.2.1 指挥部管理体制

即通过管理结构的临时组建来实施管理工作，在该结构中一般有领导小组与工程指挥部等，这种体制在我国计划经济发展时期，还是取得了较为显著的成效，但是由于未明确分配、投入以及产权之间的关系，当项目工期、资金或者质量等发生问题时，就很难进行主体责任的明确与追究。

1.2.2 投资包干责任机制

为使指挥部体制在投资上所存问题得到有效的解决，在20世纪80年代初期，开始实施投资包干责任机制，该机制对建设中参与单位的制约机制进行了重新设计，尤其是中下级对于上级的责任机制。然而这种投资包干责任机制与指挥部机制在本质并无区别，均属于自营制的建设管理方式，简而言之就是由国家来指派相应的建设单位来施工，在工程项目完成后再移交给生产单位。这种建设管理方式的特点为建管分离与收支分离，在后续项目的生产运营过程中，建设单位均不参与，由此可见，这种管理模式仍旧不可有效解决项目设计、生产以及建设等各环节所存在的各自为政问题，同时这些部门也均不能负责该项目在整个投资过程中所产生的综合效益，最终导致“业主缺位”问题发生。

1.2.3 项目法人责任机制

为有效解决“业主缺位”问题，20世纪90年代开始实施产权改革，很多建设单位均改制成为了独立法人，建立了一种项目法人责任制的建管模式，这种制度的特点是“建管结合与贷还结合”，以此将基于自营制下所分离的运营以及建设等环节，借助于市场经济这种形式，通过业主来实施整合。该制度明确了在项目整个投资中业主所处的地位以及作用，将建设监理制度、业主负责制度以及招标承包制度这三种制度作为建管所依据的标准制度。尽管这种制度相对于之前两种制度较为合理与科学，且可有效解决水利工程建设管理所存在的问题，但是仍旧存在不足，即项目法人职责虚位与权责空化等，简而言之就是项目法人不可有效履行以及承担自身所有的权责。

2 水利工程建设管理体制改革的相关对策

随着社会经济发展速度的加快，信息技术水平的提高，水利工程项目的建设规模以及技术难度也逐渐加大，在这种形势下，出现了一种新建设管理体制，即专业化建设管理体制。该体制从之前的“设计—建设”这一模式发展成为当前的“代理—建设”模式，即政府借助于相关制度对所要投资的这一建设项目予以明确规定，采取代建管理模式来实施建设，同时在制度规定范围内规范代建人行为。投资人或者政府借助于招标等方式，优先选择具备独立法人资格的专业化项目管理单位来代理业主实施管理工作。鉴于此，下面笔者就专业化建设管理体制的完善与优化对策进行阐述。

2.1 加大专业化监管市场的培育力度

在专业化建管中，明确要求经营、投资、设计、监理以及建设管理等一系列的专业化单位必须要将市场机制作为基础，基于市场规律公平、公正的原则，结合当前市场的实际需求合理定位，并在此基础上进行相应的调整。专业化建管市场由工程承包商、代建单位、监理单位、政府以及设计单位等构成，在整个建管市场中，这些要素各自起着不同作用，且互相依赖、制约。由此可见，专业化建管中市场的培育和完善是非常有必要的，通过市场合理调节资源在这些要素间的具体分配。此外，政府也应制定相应的法律法规来规范这些要素的具体行为，有效监督和管理整个建管市场。

2.2 将代建制引入至水利过程项目的建管工作

通过代建制的实施，不仅可使法人机构得到简化，同时还可借助于市场对于管理各要素实施合理的配置，达到专业化管理的目的，有效解决之前所存在的责任虚位这一问题。基于代建制下，水利工程项目管理单位、投资单位以及政府之间属于一种合同关系，依靠市场竞争来获得相应的发展动力，继而将自身价值体现出来。

2.3 加快代建单位的构建以及发展

就我国当前代建单位的发展情况来看，有很大一部分代建单位均是以前事业单位所改制的，在这种情况下，避免不了会继承事业单位以往所有的陋习。鉴于此，在今后水利工程项目的建设过程中，可适当地将代建单位准入条件降低，以鼓励相关建设单位积极参与到水利工程项目的建设中来，从而推动代建单位之间的竞争，继而进一步提升代建单位的建设水平。除此之外，针对目前我国现有部分代建单位在建设过程中工作较为单一这一特点，仅局限于水利工程项目现场管理与周围矛盾的解决，且在安全控制、技术方案明确、工程质量控制以及设计优化等均存在不足，笔者建议，政府应加大监管力度，采取相应的措施，予以相应的政策支撑与资金支撑，以推动代建单位各项业务的拓展，以此增强代建单位建设水平。

3 结语

综上所述，随着社会经济发展速度的加快，信息技术水平的提高，水利工程项目的建设也随之增多，而这也使得工程建设管理变得尤为重要。文章就传统水利工程建设管理体制所存在的问题进行了详细的分析，并在此基础上提出了相应的对策，希望通过阐述，为今后我国水利工程项目的建设管理提供相应的参考依据，从而进一步保障水利工程项目建设质量。

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