基层检察机关执法公信力自我提升——以W市H区内外监督机制建设为例

文◎邓树刚

基层检察机关执法公信力自我提升
——以W市H区内外监督机制建设为例

文◎邓树刚*

基层检察机关是检察系统中数量最多、分布最广、承担职责最重的一部分，处于社会管理一线，直面各种社会矛盾，服务广大人民群众，是检察机关执法办案的主力。检察执法公信力如何、社会公众对检察执法工作的信任配合与否，很大程度上取决了基层检察机关执法办案工作。

一、基层检察机关应立足执法办案提升执法公信力

基层检察机关如何通过严格、公正、文明执法办案提升检察公信力，是检察机关全面提升执法公信力的重要环节。

（一）检察执法公信力的涵义

根据《现代汉语辞典》的解释，“公”指社会公众，“信”指信用、信任，“力”指一种由社会公众普遍认同而蕴含的社会动能态势。“公信力”即社会公众相信的力量和程度及其信赖基础。如果社会公众持续对某一组织或个人的动机、行为表现出普遍认同感和信任感，愿意配合其工作并遵循其作出的决定，说明这一组织或人取得了公信力。

因此，检察执法公信力是指检察机关行使法律监督权在整个社会当中所建立起来的公共信用，是社会公众普遍地对法律监督权的运行及其结果所具有的信任、信赖、认同乃至信仰，以及对该结果自觉接受、遵从的程度与状态。［1］换言之，检察机关执法公信力是社会公众对检察机关执法办案的信服度和对其公正性、法律权威性的评价。

（二）检察执法公信力的决定因素

影响和决定检察执法公信力有无、大小的因素可以从宏观和微观上考察。

从宏观上讲，主要是检察制度的影响力和权威性。检察影响力［2］即检察工作在社会政治经济生活中的影响面、覆盖面，以及发挥作用的程度，检察机关在国家政治架构中的地位和作用，在实施依法治国方略中的地位和作用，在构建社会主义和谐社会中的地位和作用，在服务经济社会发展中的作用等。检察权威性［3］是指检察机关的诉讼决定或监督意见是否具有程序上的约束力，是否能够得到社会公众包括被监督机关的尊重和采纳，是否能够排除一切私人和其他公权力对其施加来自正当程序外部的不当干扰和非法妨害，是检察机关执法是否具有信用和社会公众是否信任的重要方面。从宏观上看，依法独立行使检察权的原则得到真正落实，法律监督制度健全完善，诉讼决定或监督意见就能得到充分尊重和采纳，法律监督的约束力就越强，检察公信力就越高。

从微观上考察，影响检察执法公信力有无、大小的因素主要是执法的客观公正以及执法人员的执法能力等因素。所谓百姓心里有杆秤，“人民群众对于法律的真正感知，是通过发生在自己身上或者生活周围的一个个鲜活的案件逐渐得以明晰的。”［4］公众对检察公信力的评判，最直接的信息来源是检察官办理的具体案件及办理具体案件的执法行为。检察官的素质能力如何，是形成和影响检察公信力的内在因素。检察人员要为社会提供良好的信用，并获得社会公众的信任，就必须具备相应的执法能力。从检察职能角度考察，具体应包括依法准确及时惩治和预防犯罪的能力，正确执行法律和适用刑事政策的能力，加强诉讼监督维护司法公正的能力，化解矛盾纠纷促进社会和谐的能力等。执法公正不仅实现个案正义，更树立检察机关在百姓心目中的权威，而执法不公不仅损害当事人利益，更危害整个制度权威。检察执法不公犹如弄脏了水源一样，流出来的水不可能是干净的。

二、打铁还需自身硬——以基层检察队伍建设提升执法公信力

人的问题是一切工作的核心。基层检察机关执法办案提升公信力的前提，也在于打造一支“业务精湛、认真负责、清正廉洁”的检察队伍。［5］基层检察机关数量最多、分布最广、离人民群众最近，是检察机关履行职能的一线平台，是服务群众保障民生的前沿阵地，是检察公信力建设的中坚力量，应该给予基层检察人员更多的理解与支持，在政策、资金等方面都需要进一步加大支持力度。［6］

（一）增强干警的责任心和事业心

首先，责任心和事业心是完成检察工作的保障。检察事业科学发展的新形势迫切要求广大干警尽职尽责，以强烈的危机感和战斗力，创新创优，有效推动各项检察工作的落实。其次，责任心和事业心决定检察执法作风的好坏，直接影响法律监督的法律、政治和社会效果。缺乏责任心的检察干警必然在工作中行动涣散、敷衍了事，执法作风难以为民众认可，进而损害司法威严，损害党和政府在百姓心中的形象。最后，责任心和事业心的认可是检察工作全面发展的动力。树立强烈责任心，就能做到严以律己，提升自我，获得全面发展，从而推动检察工作持久进步。

（二）多方面提高检察干警工作能力

其一，提高干警联系群众的工作能力。基层检察院面对的是形形色色的民众，基层检察干警执法办案中除了扎实的法律功底之外，更需要具备联系群众的工作能力，尤其是信访、控申接待一线部门。近年来通过公务员招录进来的干警多为“三门”式干警，即从家门到校门再到单位大门，尤其缺乏基层工作经验，群众工作能力有待培养。提高基层检察干警群众工作能力，以下几种经验值得推广：资深检察干警与青年干警一对一的传帮带；邀请优秀基层工作者讲授群众工作经验；选派青年干警到社区、乡镇、企业等基层单位挂职锻炼，了解基层工作，倾听基层声音等等。

其二，提高干警调查研究与写作的能力。基层检察院每年办理大量的案件，涉及社会方方面面，掌握着鲜活的第一手资料，对社会管理创新工作最有发言权。基层检察干警应认真思考办案过程中暴露的法律问题、社会管理问题等，及时总结，勤于动笔，形成调研成果。领导干部必须带头调研，形成全院上下齐调研的氛围，为社会管理创新献计献策。

（三）全面打造品牌检察工作作风

“千里之行，始于足下。”基层检察工作更多的是许多细小、琐碎的杂事，这就更需要检察干警树立找准自己定位，立足本职工作，树立脚踏实地、求真务实的作风，扎实做好每项工作基础上树立检察品牌。

脚踏实地是基础。基层检察院诸多日常工作是平淡无奇的，没有轰轰烈烈的豪言壮语，也没有万众瞩目的镁光灯，但却是检察机关正常运转所必须的。这就要求基层检察干警要有一颗平常心，乐于平淡，甘于平凡，默默无闻，任劳任怨，从做好每件小事做起、从自己做起、从现在做起，认真完成每件工作。

打造品牌是目标。品牌意识不仅是商业活动的制胜法宝，也应成为基层检察工作规范与创新的动力源泉。打造品牌，树立标杆的意识应贯彻于检察工作的每一环节，以督促每位干警严格要求自己，规范每项工作基础上寻求思路创新、方法创新，尽职尽责，勤勉敬业，乐于从检，荣于从检。

三、规范与创新并举——内部办案机制探索

（一）改革完善检察办案组织

新刑诉法和新民诉法赋予了检察机关更多的司法职能，对检察机关如何遵循司法规律和特点、转变检察办案方式提出了新的要求。我们认为，建立符合检察机关特点的办案组织，是尊重和遵循司法规律的体现，是保障检察权独立公正行使的前提。现有的检察官办案制度对准确实施法律发挥了重要作用，但存在事务性过多，检察官职业素质相对薄弱，一定程度上制约着检察机关法律监督能力的提高。因此，我们尝试以下改革:

1.实行检察人员分类：在反贪、公诉、侦监等一线业务部门中，将检察人员分为事务检察官和办案检察官。前者主要负责办案以外的事务性工作，如笔录制作、陪同提审、陪同开庭、配合宣传等，后者集中精力于案件的审查和决断。这样各司其职，就可以把办案检察官从繁重的事务性工作中解放出来，使其集中精力办案，强化办案检察官责任心，提高办案质量，提升办案效率。

2.探索主诉主办检察官办案责任制：主诉主办责任制，是检察长领导下的以主诉主办检察官为办案责任主体的扁平化的检察办案组织体系。基本的办案组织单元由一名资深检察官和若干名检察员、助理检察员、书记员组成。主诉主办检察官办案责任制作为制度的核心，是贯穿检察长、主任检察官和办案组织的一条主线，明确了主任检察官受检察长领导，对检察长负责，在检察长授权范围内行使案件审查决定权和案件审批决定权，独立承担检察办案责任。

（二）加强内部检务督察工作

目前检察机关检务督察工作的开展虽然发挥了一定的内部监督作用，但存在很多问题，尤其基层检察机关，检务督察与纪检监察存在错位交叉问题。

W市H区检察院根据实际需要，创新发挥案件管理中心的作用。对内设机构进行整合，“检务督查办公室”和“信息技术服务办公室”设置在案件管理中心内。通过完善检务督察制度，构建有效的制度保障机制，可以保障正确行使检察权发挥重要作用。将检务督察办公室设置在案管中心内部，可实施过程控制，及时解决在执法中出现的问题。信息技术服务中心设置在案管中心，通过建立执法办案风险预警平台、党风廉政建设预警平台、部门工作过程控制平台三大平台来实现动态监督，利用三个平台实时发布工作动态，加强对内管理与对外沟通，充分发挥信息化对检察机关监督建设的作用。

（三）探索办案质量防控机制

经济重心和资本重心的一致性指标波动情况与劳均资本重心吻合程度较高，在1992年之前几乎完全重合，这进一步佐证了前文经济重心的移动主要是由资本区域化差异所引起的这一观点。而从经济重心与劳动力重心的一致性指标波动情况来看，二者的动态演变不存在明显的规律性，各年度之间波动幅度较大，产生这一现象的主要原因是，改革开放以来，我国劳动力重心整体移动幅度较小，对经济重心轨迹的驱动影响程度小于资本重心，因此出现了一致性指标不确定性较强的特征。

实行检察官分类和主诉主办检察官制度后，由于大量的案件交由主诉主办检察官为主体的办案组织办理和决定，为保障办案质量，W市H区检察院建立了案件质量的保障配套机制，如日常监督检查机制，即赋予部门行政负责人对所在部门各主诉主办检察官办案组的分案、办案效率、执行制度规范、依法办案等方面的管理权限；再比如，检察长决定或检委会讨论机制，对检察长的决定、检委会讨论的决定，主诉主办检察官须严格执行；还比如办案督导制，即通过个案评、月通报、季评审、年讲评的机制，由案管处督导员对主诉主办检察官办案的质量进行检查、考核、评估。

综上所述，处于执法办案一线的基层检察机关，应坚持以制度建设促进公正执法，以公正执法提升执法公信力，这是实践证明的行之有效的途径。

四、检察权的透明化运行——外部监督机制构建

阳光是最好的防腐剂，检察权只有放在阳光下运行，每一环节都透明化，才能有效树立和提升检察执法公信力。近年来，W市H区检察院为提升执法公信力，着重从以下几方面构建透明化的检察权运行机制：

（一）设立专门的监督联络渠道

为方便外界监督的介入，我们在案管中心设立了外部监督联络室，主要负责两方面联络工作：一是作为与人大、政协监督的联络站。通过该联络室，我们完善了向人大和政协汇报、通报工作制度，定期向人大和政协汇报、通报检察专项工作、重大活动和重大决策，积极接受人大常委会组织的执法检查，认真答复人大常委会提出的询问和质询等。加强与人大代表、政协委员的联络和沟通，促进代表、委员联络工作的经常化、多元化。二是作为审计监督联络站。我们办案过程中赃款赃物的管理自觉接受银行监督，接受上级部门监督，接受地方财政的监督。坚持科学管理，完善制度，切实加强对赃款赃物的实时监督。

（二）健全检务公开机制

相对于审判权，检察业务的保密性要求导致权力行使的公开性不足，检察工作往往不易为社会大众所了解。那么，如何能获取必要的公信力？要增加检察权行使的公开性，使其能够体现“看得见的正义”，以检务公开促执法公开是可行之路。具体而言，我们采取了多种措施积极拓展检务公开渠道，突出检务公开重点，丰富检务公开载体，健全检务公开机制，全面营造“公开、公正、公信”的阳光检察氛围。我们设立的综合服务大厅、文明接访室和便民服务窗口；设置了法律查询、办案流程查询、公开干警职务查询等功能。充分倾听人民群众的意见和批评，搜集、分析媒体的意见和建议，是我们不断克服缺点和不足的便捷途径，是履行好检察职责的重要保证。

注释：

［1］鲁晓慧、戚进松：《检察公信力初探》，载《人民检察》2010年第7期。

［2］同上。

［3］有观点将此称为“法律监督约束力”，参见鲁晓慧、戚进松.《检察公信力初探》，载《人民检察》2010年第7期；也有观点将此称为“检察信用度”，参见陈立军、陈立民：《检察执法公信力内涵及建设策略分析》，载《求索》2012年第1期。

［4］龚佳禾：《规范执法提高检察公信力》，载《检察日报》2008年6月17日。

［5］周莉：《论检察公信力缺失的原因及应对措施》，载《河南警察学院学报》2011年第5期。.

［6］王洪祥：《以执法办案为中心不断推进检察机关公信力建设》，载《人民检察》2009年第2期。

*山东省潍坊市寒亭区人民检察院检察长［261100］