抗战时期高校就业政策及其管理

2014-03-04谢长法王延强

西南大学学报（社会科学版） 2014年2期

关键词：国民政府教育部毕业生

谢长法，王延强

（1.西南大学教育学部，重庆市400715；2.江西科技师范大学教育学院，江西南昌330013）

抗战时期高校就业政策及其管理

谢长法1，王延强2

（1.西南大学教育学部，重庆市400715；2.江西科技师范大学教育学院，江西南昌330013）

抗战时期，国民政府为促进大后方社会建设及前线各项事业顺利进行，极力加强对高校毕业生就业的统筹规划，逐步形成了以检验分发、征调为主，融政府统筹分配、学校和社会组织介绍及个人谋生等形式于一体的就业网络，充分发挥各方优势，实现了最大限度的就业安置，从而在一定程度上促进了人尽其才，实现了高等教育在抗战中的独特价值，其就业政策及管理形式对今天高校毕业生就业也不乏借鉴和启示之处。

抗战时期；高等学校；就业政策；就业管理；统筹规划；征调

抗战时期，鉴于时局艰险，国家危难，国民政府为谋各级人才都能从事“有利于战时之各项生产工作”［1］，进而“建设后方，支援前线”［2］，着手对高校毕业生就业实施统筹规划，逐步形成了以检验分发、征调为主，融政府统筹分配、学校和社会组织介绍及个人谋生等形式于一体的就业网络，并充分发挥各方优势，力图实现最大限度的就业安置，以“使社会人才之供求得由合理之适应，藉使教育成果对于建国事业克尽功能”［3］，从而在一定程度上达到了人尽其才的目的，使高等教育在战时得以实现其应有的独特价值。

一、检验分发，统筹规划的就业政策

抗战爆发后，为谋服务抗战，推动战时各项事业顺利进行，国民政府教育部及各地方、学校当局试图规划高校学生就业问题，并逐步形成了以政府统筹为主，多面开展的就业体制。

战时国民政府教育部对高校学生就业的统筹规划，始于对战区内迁学生的安置。抗战爆发后，随着大量学生由战区转入大后方，教育部先后颁布了《处理由战区退出之各级学校学生办法大纲》、《战区专科以上学校教员暨学生登记办法》等临时性法规，对战区退出的学生进行入学、就业等安置工作。随着战时各项事业的开展与推进，所需建设人才，尤其是高级人才急需甚多。为此，各部委亦开始统筹规划高校毕业生的就业安置问题。1940年3月，教育部颁发了《专科以上学校毕业生统筹分发服务办法》，规定自该年起，各校毕业生就业事宜由教育部统筹处理；各校于每年毕业前三个月将应届毕业生约数分科系列表呈报，呈报内容除姓名、性别、年龄、籍贯、肄业院系、以往七学期学业成绩平均分数等各项外，同时加列各生服务志愿、希望待遇及毕业前详细通讯地址三项。教育部据各校所报毕业生概况，甄选介绍、分发服务，［4］从而将高校毕业生的就业事宜纳入统筹范围。

随着毕业生的不断增多，1940年颁布的《专科以上学校毕业生统筹分发服务办法》逐渐不能适应新情况，为此教育部于1943年5月颁发了《专科以上学校毕业学生选送服务办法》，规定自该年起“专科以上学校学生，每年毕业时得由教育部就中央及地方暨各公私企业机关需要情形，予以统筹分配，俾谋供求之适应”。《办法》主要内容有：（1）教育部于每学年度结束前五个月调查各机关在本年内需用此项毕业生人数及科别情形，以便统筹办理分配手续；（2）专科以上学校应于每届学生毕业前四个月将应届毕业生情况以成绩先后为序册报呈部，作为分配服务时之参考；（3）教育部办理专科以上学校毕业生统筹分配服务，得就各机关所送需用此项毕业生调查表内容情形，参照各学校所报各生成绩及其服务志愿，予以甄别选送。该项毕业生选送服务事宜，每年办理一次，逾期者并入下届办理，而对于由学校介绍工作或自行就业者，教育部亦要求各校报部备查，以备必要时，仍由教育部统筹分配服务。［5］至此，教育部统筹分配的毕业生就业政策最终形成。应该说，该政策的实施，可使教育部在了解各高校毕业生状况与各单位所需人才的基础上合理统筹人才分配，以做到人尽其才，利于促进战时各项建设，在抗战时期具有特殊的积极意义。

二、多样化的就业管理形式

（一）征调

征调主要是指行政执法主体根据公共利益的需要，依照法律法规规定的程序，单方面对公民的动产或劳动力进行征集、调用的行政行为。抗战时期，依据《国民总动员法》，并根据战时需求，国民政府对一些特殊专业的高校学生（毕业生）不时实施征调，以应战时急需。战时征调主要有医学生征调、译员征调等。

1.医学生征调

征调高校学生是从医学院学生开始的。抗战爆发后不久，国民政府教育部就颁发了《医学教育救护队队员调遣服务办法》，规定向各学校调遣医学院五六年级、医学专科四年级及第五年服务学生，派赴军医救护机关服务。1939年军政部、内政部联合成立了战时卫生人员动员征调委员会，并于同年开始征调该年暑期实习期满之医药学院医科学生，规定一半为军事后方医院服务，一半为国家医疗卫生机关服务。

1941年，国民政府教育部又颁发了《民国三十年征用医药护士毕业生服务实施办法》，规定该年医药护士毕业生除15%留校服务外，其余全部征调服务，具体名额分配为：军政部军医署40%、卫生署30%、中国红十字会15%［6］566。1943年，在《修正卫生人员动员实施办法》中，教育部又作了调整，规定医药牙护毕业生留校服务者不得超过20%，其余按军政部45%、卫生署25%分配；助产毕业生留原校服务者，至多不得超过20%，余额概由卫生署征用［7］。医疗救护为战时所急需，该时期对医药毕业生的征调，对抢救前线伤病员及后方伤难之同胞，起了很大作用，医药人员对战时之贡献，于此可见。

2.译员征调

太平洋战争爆发后，为加强与同盟国协调作战，美国派出军队来华支援中国抗战。为联络盟军起见，国民政府教育部于1941年制定了《征调至军事委员会战地服务团受训充任外籍空军译员之各校学生回校续学奖励办法》，开始征调部分文学院外国语文系三四年级学生充任译员。随着战事推进，尤其是开罗会议后，同盟国军事合作进一步加强，来华盟军亦日益增多，所需译员数量大增。为此，国民政府又于1944年3月颁发了《军事委员会征调各专科以上学校学生充任译员办法》，决定大规模征调译员。

此项征调，教育部一开始给各校分配了具体名额（如国立交通大学规定为50名［8］），后因需人甚多，复又规定各校征调全体最高年级之合格学生，不限人数。基于爱国热情，各校1944年应届毕业生纷纷报名应征。可以说，译员征调是战时涉及学校最广、人员最多的征调方式。学生经过培训后，或随盟军赴前线参战，或于后方协助盟军建设军事基地及军工产业，成为战时中外军事交流的中介，促进了反法西斯同盟的团结合作。

除上述两项外，战时国民政府还曾于1944年先后颁布了《军政部征用法律系毕业生规程》和《军政部征用工程学科毕业生办法》，对法律系及工程学科学生进行征调，以提高军法及工程技术人员的素质。

可以说，征调是该时期国民政府采取的强制性就业管理措施，其目的在于解决战时急需之事业或问题。在国难当头，民族危亡之际，该项措施应该说是符合民族利益的，也正因为此，各级学校及学生才大力支持并积极报名应征，据统计，仅1938－1943年的6年间，就先后有6 371人被征调［6］567，极大促进了战时各项急需及特殊事业的发展。

（二）介绍

1.中央机关介绍

抗战时期，为增进后方各项建设，中央各部门非常重视高校毕业生的职业介绍及安置，其重要管理举措之一就是建教合作的实施。1938年8月，教育部与财政、内政等部委联合组织了中央建教合作委员会，其主要任务便是“登记各方所需之技术人才种类及数量”、“毕业生服务分配”等［9］，并由此成为战时沟通学校与各事业用人机关的桥梁与渠道。建教合作的重要方式之一就是借实习、考查留验人才。如1943年教育部与交通部等部门联合会发的《专科以上学校理工科学生分发经济交通军政各部所属工厂实习办法》就规定，实习期满之学生“毕业后得尽先由实习机关聘派任用”［10］，以此加强了用人单位、学校、毕业生的联系。同时，各部还为毕业生提供就业信息并代为介绍工作，或应用人单位之急需代寻人才，如仅1939年，通过教育部介绍获得服务机会者就有“一千六百余人”［11］。

2.学校介绍

1934年10月1日，全国学术工作咨询处成立，专门负责办理全国专科以上学校毕业生的供需和就业问题，同时亦要求各高校设立职业介绍机关。此后，职业介绍即被纳入高校的工作范畴，成为毕业生与用人单位之间的桥梁。战时高校职业介绍的中介作用，表现为两种形式：一是学校主动向用人单位推荐毕业生；二是用人单位与学校接洽，由学校代为征求人才，并向学生提供就业信息。前者如，1937年9月，四川大学就曾将本校该年毕业生名册函送四川盐业局，请为择优录用。该局不久回函并将所需职位及空白报名表等相关资料与信息送至学校，函请办理报名登记等手续。［12］后者如，1944年10月，中泰协会致函中央大学请求代征精通泰语之通译人才。［13］应该说，该时期，学校介绍或由学校中转是除国家统筹之外的主要就业渠道。

除上述就业方式外，抗战时期，战时社会事业人才调剂协会、社会部所属之各职业介绍所以及中华职业教育社、红十字会等公私立团体也专办或兼办职业介绍事宜，形成了以统筹分配为主体，其它方式为补充的战时就业体制。应该说，这种以人才统制为主的就业制度，在一定程度上符合了战时国家利益，利于达到人尽其才、物尽其用的目的，促进了战时各项事业的开展。

三、特点与评析

抗战时期是近代高校毕业生就业管理发展的重要阶段，与战前相比，该时期更侧重于从国家发展的高度考虑高校学生就业，重视各方职能的发挥并使之制度化、规范化。

（一）重视政府管理职能

抗战爆发后，为延揽各方人才，促进大后方及前线各项建设，维护社会稳定，国民政府对高校毕业生的关注也显得比以前任何时期都急切，也正是这种急切，才促使相关部门实施人才统制政策，并最终形成了以政府统筹分配为主的战时就业管理体制。具体来说，该时期国民政府及下属各部门对高校毕业生的就业管理主要体现在以下几个方面：

首先，了解具体、翔实的就业供求情况。此方面，以中央建教合作委员会及教育部等最为突出。1938年8月，国民政府行政院为“促进教育与建设事业联络沟通”［14］起见，成立了由教育部、财政部、交通部、经济部、军政部及航空委员会等部门组成的建教合作委员会，其重要职能之一便是调查登记各方需要之技术人员种类及数量，以为各大学培养人才、设科等提供参考。通过此类调查，使政府对各项建设所需人才之多寡及各校毕业生之情况均有了翔实了解，为制定、出台具体政策提供了基本依据。

其次，制定相应政策，加强宏观调控，规范就业管理。在了解各方人才供需情况及现实社会建设发展的基础上，国民政府制定出各项就业政策，并从国家建设的高度加强宏观调控。如针对战时急需或亟待解决之事项，实施人才征调，以强制性保障其得以优先解决。对其它事业，国民政府亦是以统筹分发之政策，在应急优先的基础上努力做到供求平衡，合理规划战时各项建设事业的发展。可以说，战时人才统制的宏观调控政策，使国民政府更能从国家建设的高度，参酌各项建设事业的缓急、轻重，考虑人才的调配，并制定相应政策，以应战时之需，促进社会建设事业的发展。在某种意义上说，这也是战时民族利益的最高反映。

最后，在推行过程中，实施不同方式促进就业政策的落实。为维护国家政策的权威性，更重要的是基于战时国家战略的考虑，该时期国民政府非常重视其所制定的就业政策的实施，并采取强制、引导等不同方式促使其落到实处。采取强制措施者，除前述之征调外，还表现在其它一些特殊学院及专业上。如1944年，针对中央大学一些师范学院毕业生欲报考公务员一事，教育部复电中央大学令学生于“服务期满后再行报考”［15］，以此维护了当时师范毕业生必须按规定服务教育期满后方可从事其它职业之政策的严肃性。而对其它一些国家规划事业，国民政府则采取政策激励等方法，引导毕业生前去服务。如为开发边疆建设，鼓励专科以上毕业生服务边疆，战时教育部先后颁布了《边疆从政人员奖励条例》、《公私立专科以上学校毕业生派往边地研究办法》等法规，从工资待遇、福利等各方面提供优惠政策吸引毕业生前去就业。

可以说，政府职能的有效发挥显示了国民政府已开始从国家战略高度考虑高校毕业生的就业问题并根据实际需要制定宏观政策施以统筹规划，该举使中国高校学生就业管理“走上了制度化的发展道路”［16］，有效推进了战时各项社会建设的开展。

（二）发挥学校核心作用

无论是从政府统筹角度，还是从毕业生角度，抑或是用人单位的角度，学校均无疑起着核心桥梁作用，其在毕业生就业管理中的关键性更是不言而喻。具体说来，该时期学校的核心作用主要表现如下：

首先，学校是国家就业政策的具体实施者。该时期国民政府所出台的各项与就业相关的政策，大都由学校具体实施。如在统筹分发检验中，由学校负责按时将各生相关资料汇编后，交由教育部以备参考；在发动学生应征过程中，也是由各校按照教育部要求，具体负责宣传、征集等各项事宜，并举办相关训练班对学生施以各种训练。可以说，学校肩负着国家就业政策的具体实施之责，其积极与否直接关系到就业政策的落实。

其次，学校是学生就业的具体负责者。战时高校对学生就业管理的实施，包括以下几环节：（1）就业辅导课程的开设与指导。该时期一些高校开设了职业指导课程，积极辅导学生有效就业。如国立交通大学就曾就“四年级学生就业指导讲演案”，［17］在学校教务会议上进行专门讨论，足见该校对学生职业指导的重视。（2）开展各项学生调查。为明了学生的就业意愿及其它各项事宜，各大学还开展了一系列调查活动，以了解毕业生对以后工作、生活的期待值，同时也为就业安置提供参考。此外，该时期各校还非常重视对毕业生就业后工作状况的调查与跟踪，如在1942年的中央大学校刊上就曾先后以《三十一年校友服务调查》、《毕业生调查表》、《校友动态》、《资源委员会服务同学》、《考选委员会服务同学名单》等为标题，介绍了该校毕业生状况。

第三，学校是毕业生与用人单位的中介。职业介绍自1930年代中期开始成为高校职能之一。在战时，这一职能仍发挥了其它就业途径不可替代的作用。学校的中介作用，表现在两个方面：一是向用人单位推荐毕业生；二是接洽用人单位的申请，为之代求人才，即向学生提供就业信息。同时，对国家统筹分配的毕业生，学校也需与用人单位接洽相关事宜：或为用人单位提供所需资料，或代单位向学生传达就业信息，或为之提供临时旅费，从而充当了用人单位与毕业生之间的中介与桥梁。

总之，学校核心作用的充分发挥，使国家的就业政策得以有效实施，亦使毕业学生与用人单位各取所求，促进了战时高校毕业生就业工作的有序开展。

（三）社会职业介绍机构积极参与

抗战时期，亦是我国职业介绍事业发展的关键时期，一批官方或民间职业介绍机构成立及发展，构成了对政府统制分发、学校职业介绍的补充，发挥了社会机关对高校毕业生就业介绍的职能，并最终形成了由官方主导，社会参与的职业介绍网络体系。

该时期由官方主办之职业介绍机构主要有：1938年12月，为促进大后方各项工业建设的有序开发，中央建教合作委员会特别设立了专门技术工作咨询处，接受失业人员及用人单位的登记，并为之相互介绍，到1939年9月底，先后登记之失业人员达一千一百余人，介绍职业成功者“已有三百余人，现尚有百余人正在接洽中”。［18］1940年3月设立的战地失学失业青年招致训练委员会，亦对“各沦陷地区之失学失业青年、技术员工、文化人士及妇女，不甘受敌利用迁来后方者，均经予以救济”，仅1943年即“招致青年23 731人，其中协助升学或就业者10 763人”［19］。其它如中华职业教育社、中华赈济委员会等民间组织也开展了职业介绍、指导工作。如中华职业教育社自1938年开始先后在重庆、成都、贵阳、昆明、衡阳、桂林等地设立了职业介绍机构，以达使“无业者有业，有业者乐业”之目的。

1940年，原国民党中央社会部改隶行政院后，专设职业介绍科，由此成为主管职业介绍的最高官方行政机关。为促进大后方职业介绍的发展，该部成立后，即在全国广设职业介绍机构，到1945年底各地职业介绍所（组）已达109处。［20］同时，社会部还着手对国内职业介绍机关的规范与管理，先后颁布了《中国现阶段职业分类》、《职业介绍应用书》、《私设职业介绍所登记办法》、《私设职业介绍所办法》等法规，对公、私立职业介绍机构加以管理，形成了由其主导的职业介绍体系。虽然社会职业介绍机构不一定主要面向高校毕业生，但它的设立、发展与完善，以其灵活性的优势，仍成为战时高校学生就业管理的有效补充，发挥了其应有的中介作用，促进了大后方各项事业的开展。

不可否认，战时高校毕业生就业管理亦存在一些弊端与不足。首先，该时期政府所办之职业介绍事宜多集中于工矿业及其它战时急需之学科。如1939年，经教育部介绍获得工作的1 600余人中，70%为工科生、20%为医科毕业生、8%为经济会计科毕业生，而文法科毕业生仅占2%［11］，此种倾向虽然可解应时之需，但长远来看，不利于学科的综合、平衡发展；其次，学生就业观念存在误区。以东北大学1944年的毕业生就业意愿调查为例，该校学生首选党政及税务机关为就业去向者最多，占46%；其次为文化、教育或研究机关，占31%；再次为金融或实业界，占19%；其他4%。在希望工作的地点上，首选重庆者占41%，首选成都者31%，其次为西安7%，三台4%，兰州4%，其他13%。［21］学生的此种就业意愿亦在武汉大学得以验证，在该校1938－1943年间毕业的658名优秀学生中，就业单位最多者确为行政机关单位，占33.8%。［22］机关单位成为学生就业首选反映了官本位思想的存在，这在某种程度上无疑会降低高等专业技术人才的社会贡献量；最后，该时期就业安置中的政治因素，影响了就业公平及质量。如“中央大学和重庆大学毕业的（三青团）团员，虽然经过教授反对，但仍有大批的留任助教；四川大学法学院的毕业团员可以当农学院的助教”。［23］而前述之战地失学失业青年招致训练委员会则直接由国民党特务组织主持，其在介绍工作的同时，更注重对青年施以政治思想控制。同时，随着沦陷区的不断扩大，国民政府管辖范围日益缩小，加之政治腐败等原因，毕业生就业机会大大减少，致使很多就业政策无法得到真正落实。所有这些不足与弊端，无疑降低了战时就业政策的实施质量，不利于战时事业的顺利开展。

总体来说，抗战时期，由政府统筹规划为主，大学、企业及社会部门全方位参与、合作的高校毕业生就业管理体制，在一定程度上促进了该时期各项事业的开展。各校毕业生亦坚持爱国之精神，克服种种困难，为国家发展无私奉献，为抗战建国的伟大历史使命做出了积极贡献。

［1］秦孝仪.革命文献（第96辑）［M］.台北：“中央”文物供应社，1983：10.

［2］张颖夫，田冬梅.论晏阳初在重庆北碚对大学教育的改革及其当代价值［J］.西南大学学报：社会科学版，2012（1）：32－37.

［3］教育部训令［J］.山西大学校刊，第一卷（10－11）：5.

［4］刘英杰.中国教育大事典：（1840－1949）［M］.杭州：浙江教育出版社，2001：651.

［5］专科以上学校毕业生选送服务办法［J］.山西大学校刊，第一卷（10－11）：5－7.

［6］教育部教育年鉴编纂委员会编.第二次教育年鉴［M］.上海：上海商务印书馆，1948.

［7］修正卫生人员动员实施办法［J］.国立山西大学校刊，第三卷（2）：4－5.

［8］霍有光，顾利民.南洋公学交通大学年谱［M］.西安：陕西人民出版社，2002：488.

［9］张宪文，方庆秋.中华民国史大辞典［C］.南京：江苏古籍出版社，2001：2511.

［10］专科以上学校理工科系学生分发经济交通军政各部所属工厂实习办法［J］.国立中正大学校刊，第四卷（8）：2－3.

［11］黄龙先.大学统一招生考试的检讨（下）［J］.教育通讯，1939（48）：6－16.