美国与20世纪60年代日本对东南亚的经济援助

徐建华

20世纪60年代，在美-日两国的对外援助发展史上都是非常重要的一个时期。对于美国而言，其外援重心从军事援助转向经济援助，并且通过提出援助负担分担政策，推动了国际援助体系的形成。对于日本而言，继战争赔偿之后，经济援助成为其经济外交战略中的重要一环，其对于日本经济的崛起、日本与东南亚关系的重建及日美同盟的巩固都发挥了非同寻常的作用。本文主要依据《美国外交关系》文件集及日本外务省绿皮书《我国外交的近况》中的相关资料，对60年代美国外援政策的调整及其与日本对东南亚外援政策的关系进行梳理，认为日本对东南亚经济援助是在美国推动下开始的，日本增加对东南亚的援助和美国减少在东南亚的援助呈互补态势，通过这种互补，进而实现了日-美远东战略的部分换肩。

一、 美国主导下的国际援助体系形成

二战后，英法德等老牌资本主义国家衰弱了，第三世界国家作为一支独立的力量登上国际舞台，并立刻成为美苏角逐的新战场。美-苏都致力于通过经济手段，例如扩大与第三世界国家的经贸联系，向这些国家提供经济援助等方式，争夺第三世界中间地带。

1956年赫鲁晓夫在苏共二十大上所做的报告指出：“当我们说在资本主义和社会主义两种体系的竞赛中社会主义体系必将取得胜利的时候，这绝不意味着胜利将通过社会主义国家对资本主义国家的内政进行武装干涉来实现。我们确信共产主义胜利的根据是：社会主义生产方式比资本主义生产方式具有决定性的优越性。”*《赫鲁晓夫言论第五集》，世界知识出版社1965年，第38页。确实，在短短十几年的时间里，作为被资本主义世界包围的第一个社会主义国家，苏联迅速发展成为仅次于美国的世界第二工业强国，走完了西方国家通常要走上百年的道路。这一成就对于第三世界新兴国家而言，无疑充满了吸引力。这些国家渴望实现独立之后，在原有薄弱的基础上迅速实现现代化，苏联模式向它们展示了这种可能性。因此，赫鲁晓夫才自信地宣称：共产主义可以不通过战争而赢得全世界！

美国对苏联带来的威胁感到忧虑，并且意识到如果不通过经济手段与苏联开展竞争，那么美国将无法引导这些国家选择自己的发展模式和政治经济体制。正如当时学者所言，贫穷和落后是产生共产主义的根源，而给落后国家人们过较好生活的希望并消除贫穷与落后，是跟共产主义竞争并击败它的最好办法*John W.Spanier.American Foreign Policy since World War II.New York:Preager Publishers,1971，p.143.。在此背景下，美国开始调整其对外援助政策。1961年8月，美国国会通过了划时代的《对外援助法》，确立了经济援助的主体地位。之后自1962年至2001年，美国经济援助始终稳定地居于美国外援体系中的首要位置，所占年均比例高达66.7%*USAID.U.S.Overseas Loans and Grants (Green Book).http://qesdb.usaid.gov/gbk/index.html.。

然而，50年代后期以来，美国经济存在巨额国际收支逆差问题。“1958-1960年，美国的国际收支逆差年均为38亿美元，二年逆差累积超过110亿美元，是战后美国黄金储备高峰期时黄金储备的45%。”*齐秀丽：《肯尼迪政府调节国际收支逆差的政策》，载《史学月刊》2007年第5期，第25页。面临这种经济困境，美国国内反对外援情绪不断增长，外援拨款预算在国会通过的难度也不断增加。1962年肯尼迪总统提出49.6亿美元的外援拨款规模，而国会最后只答应给与39亿的拨款，一下子削减了提案的20%金额。1963年肯尼迪总统提出36亿美元的外援拨款要求，国会最后只给予30亿美元的拨款额*徐建华：《试析肯尼迪时期美国对外援助政策的制度化》，载《武汉大学学报(人文科学版)》2013年第3期，第70～73页。。

既要加大外援力度，手里又缺乏资金。美国开始改变以往独家承担西方阵营大部分对外援助和防务开支的做法。1960年，美国对外经援占西方国家对外经援的60%*FRUS.Foreign assistance,1964.U.S. Washington,D.C.:Government Printing Office,1964，p.628.。1961年美国的防务开支占本国国民生产总值的比例为10.36%，而同时期的英、法、联邦德国等其他九国，这一比例值平均只有5.42%*FURS.The United State Balance of Payments:Hearings before the Joint Economic Committee.Washington,D.C.:Government Printing Office,1963，p.49.。美国将本国美元外流和国内严重赤字的原因归咎于美国长期承担了在外援和防务开支的不合理的比重。因此，美国提出，出于保障西方世界安全和利益的目的，欧洲盟国及日本必须公平承担起在对外援助和防务开支中的相应份额。

在美国的力促下，1960年1月“发展援助集团”(Development Assistance Group，简称DAG)成立起来，其成员由美、英、法、日等9个主要援助国和欧洲体(EEC)组成。次年3月，美国代表团倡议提出的各成员国分担援助负担政策被通过：“第一，较富国相应承担较大比例；第二，各国承担经济援助的份额必须联系其承担共同防务的份额来考虑；第三，考虑到各国收支平衡状况，有持续支付剩余的国家，应以非束缚形式向欠发达国家提供援助，有收支平衡赤字的国家，则以束缚形式提供援助。”*侯明：《冷战时期美国的对外援助政策(1947-1972)》，东北师范大学博士学位论文2011年，第61页。1960年9月，经济合作与发展组织(OECD)成立，下属三个委员会，其中的开发援助委员会负责商议各国开发援助问题，制订有关开发援助的规定和标准并协调督促其实施。

援助负担分担政策的提出与开发援助委员会的建立，标志着国际外援体系开始形成并渐趋制度化。在《1963年外援法》里，美国正式写入了敦促各国分担“援助负担”的要求：“(美国总统被授权)敦促自由世界的其他工业国增加援助，并对援助形式和条件加以改善，从而使各国公平分担对自由世界有利的共同事业的负担。”*王慧英：《肯尼迪与美国对外经济援助》，中国社会科学出版社2007年，第263页。。

二、 美国敦促日本开展东南亚经济援助

美国要求其盟国为发展援助作贡献、分担援助“负担”，重点施压的对象是联邦德国和日本。日本军事开支相对较小，是战后美国负担自由世界共同防务的主要受益者，因此被认为特别有义务在增加援助方面支持美国。“美国屡次要求日本自觉加强其防卫力量，加强分担美日共同防卫经费的力度，并对亚洲非共产主义国家提供多种开发和发展援助。”*James N.Giglio. The Presidency of John F.Kennedy.Kansas:University Press of Kansas,2006，p.178.

1960年6月11日，美国公布了题为“美国对日政策”的NSC6008号文件。这是继NSC5516号文件之后美国对日政策的另一纲领性文件，指出“日本作为一个亚洲国家，在对亚非诸多新出现的欠发达国家的经济援助方面也具有巨大潜力。”应该“鼓励日本政府以私人工业企业、自由世界的国际组织以及双边的政府项目等方式增加对欠发展国家的资金和技术援助。同时也应该将日本的援助(包括赔款)都考虑到美国援助第三国的项目中，在这一总体框架中，与日本合作。”*FRUS,1958-1960,Document 175.NSC 6008/1.http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1958-60v18/d175.这一文件表明，美国希望日本在美国统筹规划之下增加对东南亚的援助，换言之，美国希望日本通过增加对外援助来配合其东亚遏制战略。

1961年，日元贷款的实施机关“海外经济协力基金”(OECF)成立，1962年“海外技术协力事业团”成立，日本进出口银行的业务范围也有所扩大。但此时期日本对外援的态度，与其说是积极地提出方案，倒不如说是采取了观望发展中国家的动向以应对的被动态度。面对联合国贸发大会多次通过的关于发达国家各国应努力做到将其国民生产总值的1%用于对发展中国家的经济合作(包括ODA、OOF和PF)的要求，日本政府的反应，在发达国家中属于最消极者*张光：《日本对外援助政策研究》，天津人民出版社1996年，第23页。。

情况在越南战争升级和扩大之后有所改变。美国越来越迫切要求日本加大对东南亚各国的援助，部分代替承担美国的援助责任，从而帮助稳定亚洲的“自由阵营”。“北部湾事件”后，美国国会授权约翰逊总统可以不受国会限制对越南采取任何军事行动。1965年2月，美国军用飞机开始轰炸越南北部。3月，驻日冲绳的美国海军陆战队在南越岘港登陆，并一再增派美军。随着越南战争的升级和扩大，美国实力被极大消耗，美国公众对援助和整个亚洲的兴趣日益冷淡，这也使得美国更加需要“自由世界的盟国” 接替其某些战略任务。况且从1965年开始，美日贸易地位发生逆转，日本从逆差国变成顺差国。因此，美国政府更有理由要求日本增加对东南亚国家的经济援助，并分担美国在越南的军事开支。

1965年底，美国助理国务卿腊斯克在日本访问时说：“美国极力鼓励日本参与到世界事务之中，并特别认识到日本在亚洲所具有的独特作用。”*FRUS,1964-1968，Telegram From Secretary of State Rusk to the Department of State， http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v29p2/d36.“为了保障亚洲安全，日本应发挥领头羊作用，通过经济合作建成‘弹性壁垒’”，他为了激励日本，更提出了“对亚洲的经济开发要在亚洲国家的主导之下进行”的口号。具体到援助而言，美国希望日本在向欠发达国家提供援助方面承担更大的份额，并在国际援助体系中扮演更积极的角色。日本经济援助的条款应得以改进，日本的主要援助对象应该是亚洲国家*FRUS,1964-1968，Action Memorandum From the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Bundy) to Secretary of State Rusk.http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v29p2/d39.。

来自美国方面越来越大的压力使得1964年11月上台的佐藤内阁不得不积极追随美国的思路。12月，佐藤荣作在访美期间一再表示：“亚洲的战略防御线已扩展到越南。美国在越南进行的战争将对东南亚的和平产生极其重要的影响。对于美国的越南战争政策，日本将给与积极支持和配合。日本曾向以150万美元的成本向越南派遣了一个医疗小组及提供其他非军事援助，日本将继续尽最大努力通过这些方式提供合作。”*FRUS,1964-1968，Memorandum of Conversation Washington,January 12,1965.http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v29p2/d42.

在开始加大对外援助的力度的同时，日本将援助重心进一步向东南亚倾斜。在日本1965年度的日本政府的外交蓝皮书中写到：“为了有效地进行经济援助，日本有必要根据各对象国的实际情况，研究最有效的援助内容和方式。”并着重指出，“日本对亚洲的经济援助”，应“综合地探讨今后的长期政策”*外務省：《わが外交の近況 (第9号)》，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/1965/s40-1.htm#g.。佐藤内阁的外相椎名悦三郎也表示：“政府充分考虑了联合国贸易开发会议和经济合作与发展组织开发援助委员会等国际组织对日本加强援助的要求，正在以国民收入1%为目标，在国力允许的范围之内，进一步扩大对以亚洲为中心的发展中国家的资金援助及技术援助，为南北问题的解决发挥建设性的作用。”*外務省：《わが外交の近況 (第10号),第四十九回臨時国会における佐藤内閣総理大臣所信表明演説》， http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/1966/s41-shiryou-001.htm#a.这表明佐藤内阁决心从增加对亚洲各国的经济援助入手，在援助上采取更加积极的态度，以满足美国及国际社会的要求以及日本经济发展需要。日本扩大对东南亚援助的主要制度性措施是召开东南亚经济开发部长级会议和建立亚洲开发银行。

在1965年4月于霍普金斯大学演讲时，约翰逊总统提出了“东南亚计划”(A Program for Southeast Asia)，对此，西方各国反应冷淡，唯有日本立即做出反应。日本外相椎名悦三郎在讲演中提出要召开东南亚经济开发部长级会议，表示“在推进亚洲外交之际，重要的是日本必须对亚洲各国的经济开发提供积极的援助”*外務省：《わが外交の近況 (第10号),第四十九回臨時国会における椎名外務大臣の外交演説》，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/1966/s41-shiryou-001.htm#d.。在日本的积极活动和精心筹划下，1966年4月6日至7日，第一次东南亚经济开发部长级会议在东京召开，与会国家几乎都是清一色与越南战争有密切关系的国家。作为这一地区的唯一发达国家和会议的主办者，日本首次表示将尽快达到联合国贸易发展会议所提出的以国民收入的1%作为援助的目标，并答应大幅度增加对东南亚各国的援助。日本提议召开东南亚经济开发部长级会议的目的，是要将这个会议作为开发东南亚的决策机关，并引导美国援助资金的流向。在同年12月6日召开的东南亚农业开发会议上，日本答应：为了援助东南亚各国的农业开发，将加强对这一地区的经济援助，并通过在亚洲开发银行设立农业开发特别基金，对东南亚各国实施农业援助。此外，日本还答应在曼谷和新加坡设立东南亚渔业开发中心，对东南亚国家实施渔业开发援助。美国高度评价日本的这种积极的东南亚政策。

日本的另一积极举措是筹建亚洲开发银行。1966年2月，亚洲开发银行正式成立，渡边武被推举为首任总裁。亚洲开发银行以支持亚洲及远东地区的经济增长和经济合作、促进域内各发展中国家加盟国的经济开发为目的。银行的资本金初定为10亿美元，后又增至11亿美元，其中日本出资2亿美元，与美国同为最大的出资国。从亚洲开发银行的成立经过、人事以及出资情况来看，日本显然是占据了非常重要的地位。

三、 美日通过经济援助完成战略换肩

对日本而言，开展对东南亚经济援助不仅是为巩固日本作为美国在东亚最重要盟友地位的应时举措，更被纳入日本战后国家整体发展战略中进行考虑。这对战后东亚国际格局产生了深远的影响。

如前所述，越战升级之后，美国更加强烈要求日本分担援助负担。对此，日本首相佐藤荣作回应积极，对美国的意图心领神会：“我们不能象以前那样认为日本仅仅只是亚洲的日本，而要树立起跟世界经济第二地位相应的全球观念”，“日本要同欧洲发达国家合作以解决南北问题，特别是解决亚洲的安全问题，以此来增加世界的福祉。”对于东南亚问题，他表示：“东南亚形势是国际局势紧张的集中体现。东南亚的政治稳定与经济繁荣与日本的安全保障有着不可分割的密切关系。因此，与东南亚进行经济合作，目的不仅是为了保障市场，也是为了维护自由与和平。”*吴学文：《日本外交轨迹：1945-1989》，时事出版社1990年，第688～691页。这表明日本准备以壮大了的经济实力为后盾，积极配合美国的远东战略，以政治、经济并进的两手政策，加强对亚洲的扩张和渗透，企图部分取代美国的地位。

从1962年开始，开发援助委员会每年对成员国的经济援助计划进行评估，召开评估会议和编写《援助年度评估》报告。1964年5月至6月，开发援助委员会对日本的对外经济援助情况进行了第三次年度审查，向日本提出了六点“劝告”：第一，日本的对外援助比例仍然在下降，且不说不足国民收入的1%，也低于开发援助委员会各国的平均水平；第二，日本的对外援助条件比其他国家苛刻，所以政府应该扩大援助预算、缓和国内金融市场的制约；第三，日本的对外经济援助政策过于与贸易相结合，因此难免在选择援助对象或援助项目时不当；第四，技术援助需要进一步迅速扩大；第五，日本的援助机构多样化，因此责任不明确，应提高援助机构的效率；第六，日本提供的出口信用应与经济合作与发展组织相协调*外務省：《わが外交の近況 (第9号)，わが国の経済協力の現状と問題点》， http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/1965/s40-4-1.htm.。这种情况表明，日本在20世纪60年代前半叶的对外援助并没有得到国际社会的认可。

在美国和开发援助委员会的双重督促之下，日本不断增加对外援助力度。据统计，1950年至1955年日本对外经济援助的总量累计不过7870万美元，而1960年一年即达到了2.37亿美元，但此后增长缓慢，至1964年，除1961年外，一般在3亿美元左右。到了1965年，迅速增至4.859亿美元，此后持续大幅度增加，1968年达到了10亿美元，1970年为18亿美元，1971年超过了21亿美元*鹿島平和研究所：《対外経済協力大系第5卷日本の経済協力》，鹿島研究所出版会1973年，第45～46页。。日本发展成为东亚地区仅次于美国的第二大对外援助国。

在日本的两国间援助中，1968年对亚洲的援助占其援助总额的64.8%，其中对东亚的援助占41.2%*西和夫：《経済協力:政治大国日本への道》，中央公論社1970年，第92页。。1957年到1964年日本对东南亚的“援助”性贷款仅为27亿日元，但从1966年到1972年达到4457.50亿日元，大约相当于前一个时期的165倍。1969年，日本真正开始无偿对外资金援助。日本的无偿经济援助从一开始就全部投到了亚洲，特别是东南亚地区。根据国际谷物协定中的“粮食援助规约”，为解决发展中国家粮食不足的问题，从1968年开始，在日本的预算中设立了“经济开发特别援助费”一项，其支出目的包括所谓人道主义的援助、教育与医疗部门的开发以及基础设施的建设等等。日本就是从这项费用中每年支付相当于1430万美元的各种粮食和农机具等，为发展中国家提供无偿援助，直到1974年。1971年，这项预算达到了3140万美元，其受援的对象和数额分别是：印度尼西亚1209万美元、印度123万美元、菲律宾103万美元、南越103万美元等(以上均为粮食援助)，此外，日本还为老挝提供了236万美元的外汇操作基金、为柬埔寨的一项开发计划提供了164万美元、为泰国的亚洲工科大学校舍建设提供了19万美元、为南越修筑大坝和紧急援助分别提供了77万美元和608万美元*鹿島平和研究所：《対外経済協力大系第5卷日本の経済協力》，鹿島研究所出版会1973年，第78页。。

再从日美两国对东亚的援助情况对比来看，1968年与1963年相比，日本政府对亚洲的援助额增加了161.9%，而美国却减少了2.1%*通商産業省通商政策局：《経済協力の現狀と問題点》，通商産業調査会1969年，第90页。。从援助数量上来看， 1970年美国和日本在东亚援助资金分别为959 000 000美元和556 000 000美元，分别占两国对外援助总额的33．8%和64．3%。日本仅次于美国而居第二*市村真一：《日本的经济发展与对外经济关系》，色文等译，北京大学出版社1995年，第23页。。

所有这些数字都说明，日本的对外经济援助从一开始就有向亚洲、特别是东南亚集中的特点。并且，日本增加对东南亚的援助和美国减少在东南亚的援助成互补态势。日本逐渐成为东南亚地区仅次于美国的第二对外援助大国，显然从很大程度上分担了美国在这个地区的援助责任。

总体看来，在对东南亚开展经济援助过程中，日本受美国影响颇深，但日本并不是被动地看待这一问题，而是积极将其纳入其战后经济外交战略的轨道，并借此重建日本与东南亚的经济、政治关系，谋求建立以日本为中心的亚洲太平洋经济圈。

从对外投资的数额和比例来看，1951-1968年日本对外投资19亿5500万美元(其中60%投资发生在1965年之后)，其中在亚洲的投资比例仅为17.8%*信夫清三郎：《日本外交史》(下)，商务印书馆1980年，第877页。。而在1967-1971年，这个数额上升到610亿美元，在亚洲投资比例也上升到66.8%*井上清：《日本军国主义》第四册，商务印书馆1985年，第155页。,并且绝大部分投资走向为东南亚国家。日本在20世纪60年代末已成为东盟国家主要的投资者、贸易伙伴和援助国，日本在印度尼西亚、马来西亚和泰国的累积投资已经超过美国，在菲律宾和新加坡居第二位。除新加坡外，日本是所有东盟国家的头号贸易伙伴*H·伊：《日本与东盟和南朝鲜的关系：从依附走向相互依存》，载《国外社会科学情报》1984年第11期，第49页。。在此基础上，日本与东南亚的政治关系也得以进一步发展。1966年6月14日亚太协议会(ASPEC)在汉城举行了首次会议，日本做出了积极提供经济合作的姿态。1967年9月20日至30日，佐藤首相访问缅甸、马来西亚、新加坡、泰国、老挝，10月8日至21日又访问印尼、澳大利亚、新西兰、菲律宾和南越，这两次访问都以越南和平和经济合作问题为中心议题。这说明日本不仅已初步将东南亚纳入以它自身为“头雁”的东亚地区经济体系之中，并开始寻求在东亚的政治主导地位。

日本的这些举措，也与美国东亚战略的调整密不可分。20世纪60年代后期，美国开始调整其全球战略，在东亚实施战略收缩，鼓励日本扮演更重要的地区角色。1969年9月，尼克松发表了著名的“关岛演说”(即所谓尼克松主义)，正式明确美国将集中力量在欧洲和中东地区对付苏联，而要在亚洲和太平洋地区实行战略收缩，进而要求日本和亚太地区诸盟国“自己承担起责任来”*Public Papers of the Presidents of the United States,Nixon. Washingtong:Government Printing Office,1971,pp.544～545.。在这一前提下，日本抓住机遇，不断提高本国的区域内影响力。1966年日本外相三木武夫提倡“亚洲—太平洋圈”的构想：美、加、澳、新和日本太平洋五国合作，共同援助亚洲的开发；日本则是太平洋各国与亚洲各国相连结的桥梁。亚洲国家认为这“是企图通过通商、友好和经济合作重现改变了形式的大东亚共荣圈”*丸山静雄：《东南亚与日本》，上海人民出版社1974年，第143～158页。，但在1969年亚洲太平洋地区理事会会议上，一位有影响的日本内阁成员却说：“大共荣圈？这有什么不对的？我们过去是想用武力来建立，但今天却是用经济力量来建立。”*中国社会科学院世界经济研究所：《南朝鲜经济》，中国社会科学出版社1981年，第197页。美国和日本联合开发东南亚的战略合作机制开始逐渐形成，这也使得日美之间由依附关系向相互依存关系方向发展，尽管这种对等关系仍然是初步的，仅仅是日美两国关系中的一个复杂变化过程的开始。