当前我国户籍制度改革存在的问题及对策∗

王国新,樊玉梅

(新疆大学政治与公共管理学院，新疆乌鲁木齐830049)

新中国成立以来形成的“二元”户籍制度具有独特性，它是以地域和血缘继承关系把户口划分成农村户口和城市户口，除具有户口登记、管理等基本功能外，它还与不同地区的多项福利政策捆绑，是一种典型的国家行政管理制度。在当时计划经济条件下，这种制度安排为加快重工业发展和优先发展城市，缓解城市就业压力，保障社会安定等做出了积极贡献。改革开放以后，尤其是随着社会主义市场经济体制的确立，以限制公民自由迁徙的“二元”户籍制度的弊端日益显现，这种城乡分治格局造成城乡居民身份分割固化、社会资源浪费，社会管理难度增加、城市与农村经济社会发展差距拉大等问题，严重阻碍了城乡一体化和城镇化的有效推进，改革户籍制度的要求日益迫切。为此，20世纪90年代以来，中国许多地区都尝试着进行户籍制度改革，取得了一定成效。但是，改革并未解决“二元”户籍制度的根本矛盾，城乡分治的局面未被打破。

一、我国户籍制度的形成与改革

建国初期， 我国户籍制度主要承担人口信息管理的功能， 对于人口迁徙并无特别限制。1951年7月，公安部出台《城市户口管理暂行条例》， 首次明确要“保障人民的迁徙自由”。1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，开始建立统一的全国城乡户口登记制度。在第一个五年计划期间，新中国出现第一次人口迁徙高潮。三大改造完成之后，为缓解粮食紧缺，城市就业压力大等问题，1958年，我国颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例首次以法规形式限制农村人口迁往城镇，标志着我国城乡“二元”户籍制度正式确立。此后，到1978年，我国“二元”户籍制度不断固化，形成一整套严格的户籍管理制度。这种控制型的户籍制度在计划经济时期起到了积极作用，但也严重阻碍了我国城市化的进程，1978年我国的城市化率仅为18%。

改革开放以后，我国对户籍的管制逐步松动。1984年国务院出台《关于农民进入集镇落户问题的通知》，放松了小城镇的入户限制。1994年又取消了以商品粮为标准的农业和非农业户口划分。2000年以后，我国经济社会发展迅速，尤其是市场经济的逐步成熟以及公民权利意识增强，“二元”户籍制度的弊端凸显，一些特大城市和大城市也开始因地制宜探索户籍制度改革，如上海的“居住证”制度，广州的“积分入户”制度等，取得一定成效。在20多年的户籍改革实践中，我国的户籍制度逐渐从控制型向社会管理型过渡，并逐步将社会福利及权利从户籍制度上剥离，城乡一体化的趋向逐渐显现，户籍制度愈来愈人性化。

二、我国户籍制度改革存在的主要问题

从我国户籍制度改革的实践不难看出，东部沿海地区，尤其是长三角、珠三角、京津冀三大城市群，由于经济发展迅猛，农业转移劳动力集聚在这些地区，给这些地区推进农民工市民化带来了巨大压力。而中西部地区，尤其是中小城市以及小城镇，未能有力地吸引农业转移劳动力，户籍制度改革并未取得预期效果。

（一）等级身份强化了城乡对立的“二元”结构

我国户籍制度不仅存在城乡等级差别，还有特大城市、大城市、中等城市和小城镇之间的差别，这种制度安排按照等级划分提供社会的差别性待遇，赋予了户口在中国的特殊价值。“二元”户籍制度限制了人口自由流动，把农民牢牢束缚在有限的土地上。伴随农村人口不断增加、人均耕地迅速减少、生态环境破坏等新问题的出现，相应的农村教育和社会保障机制等却仍然滞后。相比之下，我国城市的社会保障和福利政策已经覆盖了住房、教育、医疗等领域，建立了相对完整的城市保障体系，拥有城市户籍的人口能够分享更多国家发展带来的成果。以此建立起来的城乡对立的“二元”结构，强化了城乡不平等的发展思路，城乡贫富差距不断拉大，形成马太效应，这将更加不利于消除城乡对立。更重要的是，我国建国以来取得的辉煌成就，是全国各族人民不分城乡，共同努力的结果。这种“二元”的户籍制度损害了社会公平，不符合我国全面深化改革总目标的要求。

尽管我国一些城市、地区所推行的户籍制度改革模式，或多或少地淡化了户籍制度背后人的等级身份划分，但是实质上这种划分依然存在。要想进入大城市和特大城市，入户门槛依然很高。以上海市为例，2013年7月开始实行居住证积分制度，这在全国首开先例。按照新的制度规定，“持有居住证、总积分标准分值达到120分的外来人口，可以享受子女教育、异地高考、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。”[1]尽管上海出台的户籍新规进一步降低了入户门槛，但大量的农民工由于文化水平普遍较低，这种以学历为主的积分标准，使得他们很难达到入户标准。这也意味着，户籍改革仍未突破城乡“二元”等级差别。

（二）限制了劳动力的合理流动，造成社会资源的浪费

我国“二元”户籍制度的一个极其重要的目标和功能就是试图阻止农民进城或流动，尽管目前随着其他体制的改革，实际控制效力已大大降低，但这方面的功能依然存在。市场经济追求资源的优化配置，鼓励资源的合理流动。“二元”结构下的户籍制度从“城市中心主义”出发，为集中优势资源优先发展城市，保障城市人口就业发挥了“门槛”的作用，农村的剩余劳动力因为城市设置的重重障碍而无法在城市劳动力市场合理流动。户籍制度与就业制度的捆绑，使附着在户籍制度上的等级身份划分迁移到就业上来，城市的相关就业管理部门对农民工对于职业的准入制定了各种限制，再加上农民工自身素质的局限，他们只能从事城市底层的工作，并且遭遇“同工不同酬”等歧视待遇，导致城市近年来“用工荒”现象屡见不鲜。

市场经济具有自由、平等、公平竞争性，只有实现人、财、物的自由流动，生产要素才有可能达到优化配置。我国户籍制度造成的城乡隔绝、就业垄断等违背市场经济原则，无法实现劳动力的合理流动。这不仅会挫伤劳动者的积极性，不利于劳动者素质的提高，而且也是一种社会资源的浪费。因此，户籍制度必须要下大力度进行改革。

（三）人户分离、一人多户等现象，增加了社会管理的难度

人户分离指的是一个人的长期居住地和常住户口地不一致。一人多户则是公民在不止一个地方登记为常住户口的现象。近年来，我国城乡人口流动性不断增强，很多人口因为“人户分离”游离于社会管理之外，政府掌握的人口统计数据失真，政府提供的公共服务、社会保障因以户籍所在地为基础而产生的居民与政府的矛盾激化等问题屡见不鲜。而从长远来看，这些现象带来的严重后果还 不止如此。

第一，大量农村留守儿童、留守老人问题凸出。2014年2月，国家统计局发布的数据称，2013年中国“人户分离人口”达到了2.89亿人，其中流动人口为2.45亿人[2]。中国农村目前“留守儿童”数量超过了5 800万人，由于很少和父母在一起生活，对留守儿童的教育、生活、心理等各方面产生了非常不利的影响，农村留守儿童的犯罪率也越来越高。此外，留守老人经济来源少，生活无人照顾，“小病扛，大病拖”，埋下了众多安全隐患。而农村的社会保障机制、保障标准等与城市还有很大的差异，长此以往，这些问题又有可能产生新的社会问题，如果不解决，农村社会管理会更加复杂、矛盾会不断激化。

第二，对于城市外来人口的管理处于“半真空”状态。目前我国绝大多数城市仍然是采取以办证为主的管理方法，始终把对外来人口的治安管理放在第一位，把外来人口作为治安问题群体看待，依托公安机关的强制力来作为外来人口管理的主要手段。这种单一的管理手段，忽视人口流动客观性，无视外来人口作为中国公民的基本权益，这种做法无疑不利于对外来人口的长期有效的管理。

第三，人为原因造成的一人多户现象造成恶劣的社会影响。2009年至今，“各地公安机关清理纠正公民身份号码重号160万个，注销重复户口180万个，其中2013年就发现和注销79万个”[3]。可以看出一人多户现象正愈演愈烈。这种一人多户所造成的社会问题近年来在不断被曝光，如郑州90后“房妹”、陕西“房姐”，等等，这不仅给一些贪财图利的人提供了便利，还为犯罪分子提供了违法犯罪的可乘之机，犯罪分子甚至利用多个身份证逃避侦查和追捕。一人多户背后有诸多原因，其中基层人口统计资料的不正规、基层派出所户籍档案漏洞多以及权力滥用等分不开。其已经对社会公平、正义、秩序和政府形象产生了很大的伤害，付出的成本难以估量。

户籍制度改革之所以出现上述问题，有着诸多因素制约。我国在大政方针上始终坚持着“城市中心主义”的发展理念，如今城市发展起来，城乡差距却不断拉大，这是以牺牲农村的利益为代价的。此外，大量外来人口成为市民后，地方政府的财政开支将会扩大，这样的改革成本涉及从中央到地方、企业到个人的各种利益博弈，如何协调各方利益，保持经济社会各方面的平稳发展，对户籍制度改革无疑是一个巨大的挑战。

三、进一步推进我国户籍制度改革的对策建议

户籍制度改革的目标是适应国家发展和市场经济的需要，还原户籍管理制度的基本功能，剥离依附于户籍制度上的各项福利和权利，让所有中国人在自己的国家获得完全的无差别的迁徙自由和居住权利，真正实现户籍身份的平等。

（一）完善户籍立法

首先，应以宪法形式确定公民的迁徙自由权。作为现代公民的一项基本人权，迁徙自由权应以宪法形式重新确立下来，制定任何制度和法律都不能违反宪法的规定。其次，户籍管理决不能迁就于制度层面，要在法律上明确户籍管理制度的统一标准，以明确的法律条文对户籍管理进行规范化和科学化，避免不同城市和地区在户籍制度制定上的矛盾性，保证户口管理有条不紊的运行。再次，改革需要成本，户籍制度的改革需要明确中央、地方及个人的成本分担机制，只有以法律形式来强制性保证中央和地方财政的支出，才能为户籍制度改革提供源源不断的资金保证。因此，我国应该加紧出台户籍法，使户籍制度改革有法可依。

（二）逐步实现城乡公共服务均等化

取消“二元”的户口划分是消除城乡户籍等级差异的第一步，最关键的是要实现城乡基本公共服务均等化，因为附着在户籍制度上的社会福利制度才是改革的重点和核心。户口的“二元”管理为城市户口带来了非常大的福利含金量，而农村户籍的农民被限制在土地上，城乡差距不断拉大。由于农村的就业机会少及农村社会保障力度不足，大量的农民进城务工，而户籍制度背后的种种不公平待遇，使得他们在就业、养老、医疗、住房、子女教育等问题上都无法得到保障。对此，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确，“到2020年争取基本实现基本公共服务均等化”[4]。这为我国户籍制度改革提供了有力的制度保证。

在具体的操作过程中，重点要做到以下三点：一是要禁止城市在就业中实行歧视农村户籍的各项不公平政策。全国大约有2.5亿农民工，是户籍制度改革要高度重视的群体。他们在城市遭受就业准入、福利待遇等歧视，这些政策要在改革中杜绝，必须用法律和制度保障他们的劳动权益。二是要逐步建立起统一的城乡社会保障体系。随着城镇化的发展，大中城市、小城镇的户籍门槛都有所降低，但大中城市的户口含金量仍然远远高于小城镇，这不仅和大中城市的就业机会有关，也与大中城市的与户口捆绑在一起的社会保障水平有密切的联系。提高农村的社会保障水平，通过中央政府、地方政府和农民个人三方的社会保障成本分担机制，实现农村居民“住有所居，病有所医，老有所养”，有助于留守儿童、留守老人问题的解决，也有利于社会的稳定。2014年2月，国务院决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。这是中央在福利问题上消除城乡差别做出的重大决策，在基本养老保险方面，将不再区分城市、农村的身份，也为统一城乡社会保障体系开了个好头。三是要加大农村基本公共服务的财政投入。基本公共服务主要包括基础教育、公共医疗卫生、劳动就业和社会保障四个方面。一直以来，虽然三农问题得到中央高度重视，但农村基本公共服务水平与城市差距依然很大，教育资源匮乏，医疗条件有限，社会保障水平低等问题仍然突出，尤其是教育。这些问题如果不解决，户籍制度的改革将很难继续下去。因此，国家和地方要加大农村基本公共服务的财政投入和相关政策的倾斜。

（三）大力推进新型城镇化建设

根据党的十八大和十八届三中全会精神，大力推进城镇化建设是不断完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化总目标的必然要求，是全面建设小康社会，保持经济持续健康发展的强大引擎。城镇化建设是经济可持续发展的必然阶段，推进城镇化的建设关键要坚持“以人为本”的原则，其实质就是要实现“人的城镇化”，即当农民从农业和土地转移到城市就业以后，能和当地市民享有同样的公共服务与福利待遇，宜居于转入城市的生活环境。城镇化建设是扩大内需的关键环节，当前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有27.6%，远低于发达国家80%的水平。因此，通过城镇化建设可以保证更多的农民工转移就业渠道提高收入，接受更好地教育、医疗、交通等公共服务，从而形成一种“思想盛产”的过程，释放出更大的投资和贡献空间，这样不仅实现了农民工的市民化，同时也带动了城市基础设施建设的完善。

2013年12月召开的中央城镇化工作会议再次强调，要“解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题”[5]，把户籍制度改革作为新型城镇化进程中的重要任务之一。2014年3月5日，国务院李克强在第十二届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告中明确指出，今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化[6]。这就为我国的新兴城镇化建设指明了方向。城镇化建设的任务就是要全面提升城市公共服务和社会保障制度，补充和完善人口就业制度，拆除城镇化过程中户籍制度这道“篱笆墙”，让转入城市的人口真正享受市民的服务和待遇，包括住房、子女上学、农民工医疗、养老问题；同时，城镇化过程也为入城人口提供完善的公共设施服务，包括交通、水电、排污等。城镇化建设从制度建设、价值取向、宏观布局的“三维坐标”实现拆“篱笆墙”，降“高门槛”，抹“鸿沟”的现状，在形式和内容上逐渐打破户籍制度的阻碍，让越来越多的人体会到以人为本、共享文明、局域均衡的新型城镇化建设。城镇化建设重在解决当前迫切问题，不能仅仅停留在形式上，要把城镇化建设和户籍制度的改革配套实施，保证公共服务跟得上“农转非”户籍改革的步伐。当然，城镇化建设不是一蹴而就的，经济基础和上层建筑要统筹发展，城市发展和户籍改革要做好顶层设计，以大力推进城镇化建设为契机全面深化户籍改革则是未来发展的目标和方向。

（四）推动户籍管理规范化和信息化

一方面，依法严惩腐败行为。针对现存的一人多户、错误户口登记等问题，除了基层人口统计资料不正规，基层派出所户籍档案漏洞多，流动人口信息复杂等原因外，绝大部分是通过所谓“内部人员”办理的现实中并不存在的人的虚假户口，即指今日人们常说的“幽灵户口”。“幽灵户口”背后必然是权力的授意或默许。因此，必须对权力进行监督，以法律手段严厉惩治腐败行为，才能以儆效尤，从源头遏制买卖户口行为。

另一方面，要完善户口登记制度，推动户口管理的信息化。在我国城镇化和城乡一体的推进过程中，实现户籍一元化将成为大势所趋。未来户籍的管理应建立以居住地为标准的户口登记制度，取消以户籍所在地为主的登记，这样就不易出现人户分离而导致的信息不准和信息漏报问题。另外，由于我国各地户籍管理中，还存在“蓝印户口”、“暂住证”、“居住证”等不同类型的户籍凭证，户口管理混乱，应统一办理“居住证”，为实现户口管理规范化和平等享受各项福利提供保障。在户口管理中，值得重视的是，要提高基层户籍档案管理人员的管理素质，做到户籍管理规范化。最后，要把公民身份证制度与户口信息的识别技术相结合，所有户口信息实现全国联网，既能有效管理户口，也能防止一人多户现象的发生。

（五）加快推进与户籍相关的农村土地制度的改革

农村土地制度是以户籍制度为基础建立的，两者是互动的，在“农转非”的过程中，怎样合理解决农村土地权益分配问题是一个关键。近年来，由于征地问题、农民工的土地权益问题，以及在校大中专学生的土地承包问题等引发的土地纠纷不断。户籍改革与农村土地联动改革，首先，要对产权进行确权。户籍改革直接关系农村土地使用权，对于个人土地和集体土地要界定经济组织成员，要按照“有偿、渐进、分类”原则，明确农民的土地财产权。其次，深化农村土地流转制度改革，建立转移人口农村土地流转机制。实现土地的规范性、市场化的自由流转，使农村与城市的土地制度接轨，保证农民参与土地流转的利益分配。最后，要改革不合理的征地制度。近年一些地方出现“土地换户籍”、征地补偿水平过低等问题，土地一旦被征收，农民等于失去了生活保障。因此，改革应探索“土地换社保”、“土地换就业”的新思路，并适当提高农村征地的补偿标准，保障失地农民今后的生活。更为重要的是，对于农村土地制度的改革，都要以法律形式确立下来，使改革有法可依，有法必依，促进农村土地制度的合理化，为户籍制度改革的顺利进行提供保证。

加快户籍制度改革是涉及亿万农业转移人口的一项重大措施，是当前推动我国城镇化的关键一环，是促进经济发展方式转变、保持经济持续健康发展的迫切需要。2014年6月30日召开的中共中央政治局会议审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，并强调，户籍制度改革是一项十分复杂的系统工程，要坚持统筹谋划，协同推进相关领域配套政策制度改革。因此，我国必须要坚持以城乡一体化为核心，以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障，逐步废止计划经济时期形成的各种城乡有别的福利制度，代之以适应市场经济体制下城乡一元的管理制度，在统筹城乡发展中积极稳妥推进一元化的户籍管理制度改革。

[1]人民网.上海下月起实行居住证积分制(热点解读)[EB/OL].(2013-06-20).http://politics.people.com.cn/n/2013/0620/c1001-21902572.html.

[2]中华人民共和国中央人民政府网.中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].(2014-02-24).http://www.gov.cn/gzdt/2014-02/24/cont ent 2619733.htm.

[3]黄庆畅.公安机关清理身份证重号160万个[N].人民日报,2014-02-22(04).

[4]中华人民共和国中央人民政府网.国家基本公共服务体系“十二五”规划[EB/OL].(2012-07-20).http://www.go v.cn/zwgk/2012-07/20/content 2187242.htm.

[5]人民日报社.中央城镇化工作会议在北京举行[N].人民日报,2013-12-15(01).

[6]李克强.政府工作报告——二0一四年三月五日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上[N].人民日报，2014-03-15(04).