农村土地市场化破僵局

韩世雄

当集体林权制度改革全面完成后，面积更大、耗费精力更多的农村土地确权工作正在全国农村火热展开。面对航拍图，农户们正用笔一块一块地勾勒自家土地的轮廓，测量员则一户一户地登记农户的宅基地信息。农村土地正在通过“集中补课”的方式将土地信息登记造册并建立动态的管理系统，为全省乃至全国层面的土地流转和土地使用提供最基础的信息平台。

土地确权两头忙活

给土地发身份证——这是云南省昭通市鲁甸县小寨镇干部百姓所经历的一件大事。在小寨，农村土地承包确权和农村宅基地确权2013年下半年几乎同时进行。

记者在大坪社区村委会看到，全村33个村民组的26.4平方公里土地被北京中农信达公司通过无人航拍技术制作成了数十张1：1000比例的航拍图。在十几天的时间内，全村1706户村民都派代表去村委会，在这一张张的航拍图上找到自家的地块并准确地圈出，再用“1-5-52-5”形式的代码进行标注。

据了解，1是村的编号，5是村民小组的编号，52是农户的编号，5是农户自家地块的编号。该村的数据在上传时还要加上省市县的编号，每个地块都有唯一的“身份证号”。

每次标注，当地工作组的人员和地块周边的几户人家都要在场。小寨镇农村经济管理站站长蒋明晨告诉记者，耕地确权在山区尤为复杂，农户的耕地大多面积狭小，形状也不规则，要在空中视角的航拍图上确定自己家的地块，很不容易。

“一般的农户都有好几块地，分布在几张航拍图上，每张图上都要一一找到并划定边界，编上号，有些地块多的农户能有20多块地。”蒋明晨说。

而在小寨镇的梨园村大梨树社，浙江华东设计院的褚兴柱和同事孙正平正拿着激光尺和登记表走家串户，丈量村民的房屋长宽。

在他们的手上，还有一份专门拍摄村落的航拍图，褚兴柱介绍说，宅基地确权是国土资源部的要求：从2012年开始，3年的时间内要在全国范围完成农村宅基地的确权发证工作。2012年10月份，他们公司拿到了航拍图，图上每座房子是谁家的都要搞清楚，房屋的年限、住户等也是需登记的重要信息。

褚兴柱和孙正平每天都要拿着激光尺实地测量，将数据登记在册，每日要测五六十户。包括前期工作在内，他们在鲁甸已经工作了两年多。

“这个社就有110多户，而鲁甸全县有10万多户，工作量很大。在这个村中，到处都有数十年历史的老房子，遇到房主外出打工不在家的情况也要通知到本人，搞清楚各项数据，尤其是人均居住面积。”

该社农民郭富友家房门紧锁，35岁的户主带着全家外出打工去了。梨园村副支书说：“你们看他家电闸都拉下了，已经很多年没回来过年了。像这种人家都要通知到本人。”

工作逐步细化

小寨镇的农村土地承包经营权确权登记和农村宅基地确权登记工作可以看成是目前我国农村集体土地使用权确权登记的一个缩影。

2010年，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出，“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”

农村集体土地确权工作，要求把确权登记发证覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，从而保护农民的根本利益。农村集体土地确权登记发证是农村土地使用制度改革的重要基础，同时利于改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。土地确权后，农民有了议价权，无偿或低价征用农民土地的情况就会得到扭转。

加快农村集体土地登记确权发证工作涉及广大农民的切身利益，对农村经济社会发展影响巨大、深远。2011年5月，国土资源部联合财政部、农业部下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》文件，督促全国开展工作。但此后，该项工作在开展中遭遇了一部分政策问题，进展较为缓慢，为推动确权登记发证顺利进行，有关部门很快又下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，完成时限也定在了2012年底。

2013年2月公布的《中共中央国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》中明确要求全面开展农村土地确权登记颁证工作。《意见》要求，健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。

2013年，全国农村集体土地所有权确权登记发证工作已经基本完成。国土资源部公布的数据显示，截至2013年5月底，全国农村集体土地所有权登记发证率为97%，其中有24个省份的发证率在95%以上，6个省份在90%至95%之间。绝大多数地区已进入成果检查验收和阶段性总结阶段。

近年来，随着国家一系列强农惠农政策的实施和农村土地经营效益的提高，农村土地承包纠纷也呈上升趋势。为此，农业部会同相关部门组织开展了农村土地承包经营权登记试点工作，2011年选择50个县部分乡镇、村开展试点；2013年起在全国继续选择100个县进行试点。而根据安排，全国将用5年时间完成全部农村土地承包经营权确权工作。

“刨出”的沉积问题

但在基层采访中，不少乡镇干部告诉记者，农村土地承包经营权确权试点如同进入雷区，稍有不慎就会引发大量原来积累下的隐性纠纷。不少干部用“胆战心惊”来形容当前农村土地承包权确权的困境。

2013年7月，鲁甸县法院龙树法庭裁定不予受理一起土地承包经营权纠纷案件。

原告张顶与被告藏川系鲁甸县龙树乡同一村同一社的两家人，两家父辈留下一块空地，一直闲置着。2013年3月，因村镇修建公路，该空地刚好位于公路的路边。张顶因其住房不足扩建房屋，找了工人对此空地进行施工，遭到藏川的阻扰。经调查，原、被告双方都有土地承包经营权证。因此，双方对该空地权属问题多次发生争执。经村委会调解，双方也未达成协议。张顶便向当地人民法院提起诉讼，要求确认争议土地承包经营权归属。

为妥善处理此案，法院主审法官到当地进行调查，了解相关情况，再次调解双方矛盾，但原、被告均未达成协议。法院经审查认为，该争议土地因双方的土地承包经营权证均有记载，属于土地使用权权属不明，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，法院认为本案应由当地人民政府处理，于是裁定对原告张顶的起诉不予受理。

本案中，因不明原因，原、被告的土地承包经营权证均记载有同一块土地，则无法确定该土地承包权到底属于他们之中的哪一人。倘若农村土地承包经营权确权登记完成，此类纠纷将可避免。

农村宅基地确权，也同样能够解决一些农村宅基地纠纷。2013年8月4日，鲁甸县公安局小寨派出所成功调解、处置一起疑难纠纷。当日上午9时，家住小寨镇大坪村尖山营社的鲁某到小寨派出所报称：其儿子与邻居邓某打架，自己也被邓某用木棒打伤腹部，因为两家矛盾很深，如果不及时处理，很可能会酿成惨案，请派出所的民警出警处理。

民警经了解得知：邓某与鲁某两家是邻居，也是亲戚关系，但两家因为房屋宅基地的归属权一直存有矛盾，相互不退让，老辈之间经常发生纠纷，严重时还会动手动“家伙”。相关部门也组织双方进行过调解，但均未达成和解协议，纠纷持续了近20年，如今矛盾已延续到下一代。这次因为小寨“土地确权”，要确定各家土地的归属权，双方都不愿做出退让，再次发生纠纷，并相互扭打，过程中邓某被鲁某的儿子踢伤。

案件原由清楚后，当地派出所及时与“土地确权”等相关部门联系，在土地管理部门的指导下，工作人员划清了两家的地基界线，通过派出所民警的说服、教育，两家终于握手言和，积压已久的矛盾彻底得到化解。

对于农村集体土地确权，经济学家厉以宁在接受媒体采访时曾说：“中国要扩大内需，最要紧的就是给农民以产权，包括承包土地的使用权证、宅基地的使用权证、农民的房产证。”

只有农村土地有了法律意义上的权属明晰，农民的财产权才会得到保护，从事农业生产的意愿才会加强，这对于我国的新型城镇化和新型农业化将有积极作用。数年后，随着土地“数字编码”的完成，中国农村将进一步走进开放的市场。