从古代地方监察机构演变中获得的启示

■ 唐 进

从古代地方监察机构演变中获得的启示

■ 唐 进

上期，我们从我国古代先秦说到元明清，全面分析了我国古代地方监察机构一整套比较严密的制度规范和行之有效的运行机制。其中，有许多做法对今天的监察制度改革都有着借鉴意义。

纵观中国古代地方监察制度的历史，归纳起来有以下五个方面的特点：

第一，地方监察机构的设置具有一定的独立性。

自汉武帝元丰五年（公元前106年）将全国划分为十三部州监察区建立刺史制度始，地方监察权便与行政权完整分离。各州部刺史是中央派遣常驻在地方监察区的监察官，直隶于中央朝廷的御史中丞，垂直管理，不受地方干涉。以后不论是隋朝的谒者台持节按察官吏及司隶台，唐朝的察院监察御史、巡按使，宋朝的通判，还是元朝的隶政廉访司及廉访使，明朝的巡按御史和按察司，都是中央最高监察机关设在地方的监察官员或机构。地方监察机构从上至下，自成一体，独立设置，直接隶属中央监察最高机关，最终听命于皇帝。与地方各级行政机关及行政官员之间既无领导与被领导关系，也无任何形式上的隶属关系。监察官员的选拔与任免由中央监察机关委任甚至皇帝钦点。监察官吏在地方独立行使职权，地方任何行政机关及官吏均不得干扰。这样，监察官员与行政官员之间没有任何利害关系，实现了监察权与行政权的分离，做到了监察权的相对独立。地方监察机构能比较有效地运作，发挥一定的监督作用。

第二，地方监察官吏的权责有明确的规范。

汉初遣御史监郡官始，就制定了“九条”的规定。汉武帝创立刺史制度后，又出台了“六条问事”之法，规定了刺史督察的范围。正如《后汉书·百官志》刘昭注云：“孝武之末，始置刺史，监纠非法，不过六条，传车周流，匪有定镇。”这“六条问事”中第一条主要针对不法豪强地主，其余五条主要监察二千石郡守。

隋朝定立了监察官监察法规，仍称为“六条”。《隋书·百官志》记载了对地方监察官职责的规定。司隶台遣员巡察京城内外地方官吏，“一察品官以上理政能不；二察官人贪财害政；三察豪强奸猾，侵害下人及田宅逾制，官司不能禁止者；四察水旱火灾，不以实言，枉征赋役，及无灾妄蠲免者；五察部内贼盗，不能穷逐，隐而不伸者；六察德行孝悌，茂才异行，隐而不贡者。”

唐代对巡按使的监察职责也订立了一部“六条”规定。从内容上看，唐代监察官的职权较之汉代要宽泛的多。除对地方官吏进行监察，防止暴政外，经济、财政、人才的选拔考察等也成为监察的重要任务。

元代的监察法规亦较健全。曾先后制定了《风宪宏纲》，颁布了《设立宪台格例》和《禁治察司等例》等，作为地方监察机关的行为准则。

明代行政监察法规更趋完备，这主要体现在《宪纲事类》中。《宪纲事类》是明正统年间颁行的一部行政监察法。内中包括：《宪纲》34条，《宪体》15条，《出巡相见礼仪》4条，《巡历事例》36条，《刷卷条格》6条等内容。这部行政监察法规对监察官的地位、选用、职权范围、权威保障、行使权力的方式与程序等，皆有比较明确的规定。

在明朝270多年历史中，无论是御史巡回考察，还是监察官奉公监察，基本上皆以《宪纲事类》为准则。如，在这部行政监察法中，对监察御史的出巡有一系列相应的制度规范。期限以一年为限，要按期周行所部各府州县，须有印信及固定制所，在财务开支上保持独立，回京复命时要将开支帐目申报都察院。“秋毫毋得取费于有司。”[ 孙承泽：《春明梦余录》卷48《都察院》]再则，“巡按御史所至之处，须用防闲，未行事之先，不得接见闲杂人。”“分巡所至，不许令有司私买物货，及盛张筵宴，邀请亲识。”

此外，明中叶还订立颁行了一系列的监察法规。如嘉靖十二年订立的《巡按御史应行应止事宜》，嘉靖十三年订立的《巡按御史满目造报册式》，嘉靖二十一年颁行的《巡按御史参奏事例》，隆庆二年出台的《御史差选举劾巡历事例》等。

第三，监察官秩卑权重，监察对象秩尊，形成了以小官监察高官的权力制约机制。

汉代刺史秩卑，仅六百石，其官位相当于一个中下等县令的品级，但权力重，厚赏。其监察对象主要是二千石秩尊的郡守。刺史还能“掌奉诏条察州”，定期巡行所部郡国。再如唐代，巡行各地的监察御史品级很低，仅为正八品下，但大权在握，监察范围十分广泛。他们受命于中央，监察地方百僚，巡按州县，孝察吏政，察举官邪。所监察的地方官吏大都是从三品的高官。唐高宗时韦思谦任监察御史，曾亲身体会到“御史出巡，不能动摇山岳，震慑州县，为不任职。”可见监察御史的声威在当时是很显赫的。

元代的监察御史为秩正七品，亦体现了以卑督尊之原则。明代的巡按御史为正七品，其所察地方官中除知县外，其他官吏品级都比御史高得多。

授秩卑的低官以重大权柄监察秩尊高官的监察机制，是一种比较行之有效的权力制衔形式。因为监察官品级虽低，但权重，与监察对象无隶属关系。这就使秩卑权重的监察官员可以无所顾忌地监举高官。品级低，在纠举高官的过程中心理障碍少，且会有证可稽，慎重从事。而权重，则能排除多种阻力和干扰，将多种棘手之案一以贯之地纠察下去，收到较好的整饬吏治的效果。这正所谓“秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维立意也。”[ 顾炎武：《日知录》卷9《部刺史》]

第四，地方监察官员实行短任期制。

纵察历代，地方监察官员大多实行短任期制。如汉代刺史“常以八月巡行所部郡国，录囚徒，初岁尽诣京奏事。”每次返京向中央监察机关奏报所赋之事，接受考核，如不称职，便可不待期满免职。隋唐后，各代对地方监察官员均实行不久任制。隋代监察官员二月出巡地方，七月还奏。唐代巡察使任期仅两年制。明代巡按御史出巡地方，整定以一年为期限。

地方监察官员实行短任期制，利处甚多。顾炎武曾有过精辟之分析：“（巡按御史）又其善者在于一年一代。夫守令之官不可以不久也，监察之任不可以久也。久则情亲而弊生，望轻而法玩。”[ 顾炎武：《日知录》卷9《部刺史》。]可见监察官实行短任期制，可防止监察官员久驻与地方行政长官串通一气，包容奸吏，废驰纠举弹劾之责，比较有效地履行整饬吏治之职。

第五，监察官多选用曾在地方基层担任过一定官职者，且不用本籍人氏。

地方监察官，责专且权重，非通晓行政、洞悉官场积弊者是难以胜任的。所以，历代选调地方监察官员，大多选用曾在地方基层担任过一定官职者。如唐代各监察道区的巡按使，大多以县级的主薄、丞、尉中选任。宋代曾明文规定，“非曾任两任县令不得任监察御史。”[《文献通考》卷53]监司人选一般由担任过州县官职、有一定治政经验的官员充任。明代的巡按御史也多从地方官员中选拔。据《明史》记载，御史官员中，约有73%的人曾担任过地方知县和基层官吏。

因明巡按御史大都有担任地方官职的履历，熟重地方政务，了解官场弊端，因而，许多出巡监察者功效显著。如，明宣德时期，巡按御史黄润玉“出按湖广，斥两司以下不称职者百有二十人。”[《国朝献徵录》卷65]明正德年间，王时中出按宣、大，“逮系武职贪污者百余人。”[《国朝献徵录》卷65]

此外，许多朝代规定，地方监察官员不得以本籍人氏充任，以防监察执法中循亲舞弊，监察不出，纠劾不力。如宋代规定，监司官员要回避在其籍贯任职。明代规定，御史巡历地方，如果系原籍或曾任官处，必须回避。

我国古代地方监察制度经数千年的发展，日臻完备。其中许多规范和运行机制都含有一定的科学合理因素。如：地方监察机构的设置自成一体，坚持监察独立；重视监察立法，规范地方监察官员的权责；

秩卑权重的权力制衡机制；监察官员实行短任期制及监察官选任中对履历的限定等，均值得参鉴。然而，由于历史的局限和封建专制政治的影响，我国古代地方监察制度还存在许多弊端。其主要表现是代表中央朝廷的地方监察官权力过大过泛，在运行过程中，欺凌地方守令，侵夺其权力的事情屡屡发生，监察官也不免蜕变成手握地方实权的一级行政长官或拥兵自重的割据势力。汉代刺史和唐代观察使的演变即是不可不见的实例。

（作者为中央机构编制办公室正局级巡视员）