推进事业单位社保改革考验决策者智慧与勇气

■ 章 柳 关 园

推进事业单位社保改革考验决策者智慧与勇气

■ 章 柳 关 园

从中央此次的部署看，事业单位改革要按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化机制体制改革为核心，进一步增强事业单位活力。这说明强化事业单位的公益属性是此次事业单位分类改革中尤为突出的主导理念。

社保制度改革需要推进

在事业单位改革中，最引人注目的无疑是社保制度的改革。事业单位必须推进社保制度改革，首先是为了社会保障制度的统一，维护社会公平的需要。如在“养老双轨制”体制下，企业退休人员和机关事业单位退休人员的退休待遇差距日益加大，改革诉求也越来越大。其次，因事业单位现行的养老制度是在计划经济背景下形成的，随着事业单位自身改革必要性的凸显，这些旧制度的内在缺陷难以在既有体制框架内得到修补，也越来越难以维持。再次，各级财政实际上已经不堪重负，也促使事业单位必须进行社保制度的改革。

社保制度的改革关系到事业单位人员的切身利益。当前决策层的要求是完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。社保制度是经济利益、政治利益和社会效益的混合体。鉴于2008年国务院常务会议推行的5省市事业单位养老金试点改革的前车之鉴，今天，全面推进社保制度的改革依然考验着决策者的智慧与勇气。

企业与事业单位之间存在的退休待遇差异是社会保障制度改革面临的一个核心问题。当前比较得到认同的改革原则是统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平，使事业单位工作人员基本养老保险实施社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改革前参加工作、改革后退休的人员妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接。同时，建立事业单位工作人员职业年金制度，并统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。与此同时，公务员的社保改革也需要同步推进，统筹考虑。

社保改革是事业单位改革中的“重头戏”，然而这里还需要注意——一是应妥善处理好改革前后待遇水平上的平稳衔接；二是要斟酌把握推动改革的时机与节奏。中国的很多改革都是从实践中来的，先摸着石头过河，通过一些改革试点，逐渐摸索经验，待有了比较成形的模式，再通过法律的形式把改革成果固化起来。也就是说，条件成熟的可率先改革，暂不具备条件的允许过渡，在不断总结经验的基础上，逐渐完善相关政策措施。

难度在改革现有收入分配制度

事业单位绩效工资改革是事业单位改革的重要环节，关乎公平和效率。虽然国务院已经确定了分三步走，全面推进事业单位实施绩效工资改革，但如果具体实施起来，操作难度非常大。原因很简单，绩效工资改革涉及的事业单位类型多样，数量多，各单位情况千差万别，涉及人员众多，不好一概而论。

我国事业单位当前的绩效工资制度存在内在的制度缺陷。事业单位人员工资标准一直参照公务员工资标准执行，一旦对其进行绩效工资改革，事业单位职工普遍担心会使他们的利益受损。绩效考核体系的不健全，绩效指标设置不科学也将给事业单位绩效工资改革带来很大阻力。绩效工资通常按照工作年限、岗位等级、资历等进行区别。一些年龄大、绩效平平的人因而能够享受高工资，而刚入职的年轻人虽有才华，工资收入却往往很低。而且，从已经实施的绩效工资改革效果来看，绩效工资改革的激励作用尚不明显，绩效工资改革容易变成一种普涨工资的期待，而且也容易造成管理层权限的过度膨胀。

事业单位绩效工资发挥着提高公共服务质量，激发员工工作动力的双重作用。由于事业单位与政府部门和企业的性质与职能不同，其绩效工资不应根据利润最大化原则设置，而应围绕事业单位所提供的公共性服务的质量来设置。事业单位绩效工资的发放要与整个社会的发展阶段相适应，要缩小不同地区之间同类事业单位之间绩效工资的差距，还要缩小同一地区内不同事业单位之间的收入差距，缩小营利性事业单位与非营利性事业单位之间的绩效工资差距。另外，在进行事业单位绩效工资改革的时候，一定要保证事业单位绩效工资对公众的透明度。

根子在亟待完善财政支持方式

在市场经济条件下进行的事业单位机构改革，要将事业单位改革与财政体制改革紧密结合起来。事业单位在国人眼里似乎就是一个旱涝保收的行政部门，原因就是事业单位背后的财政保障，而这种制度安排的后果就是沉重的政府财政负担。由于最初对事业机构的设置不科学，使得尽管每年政府财政支出中有相当一部分用于事业单位，但事业单位经费有相当一部分用于工资性支出，无力发展社会事业，造成“事业单位无事业”的尴尬局面。同时，由于财政拨款预算体制对事业单位经费管理缺乏定性和定量相结合的分析，国家拨款和自行筹资部分界定不清晰，预算管理缺乏透明度。例如基础教育、公共医疗等项目却得不到充足的政府财政资金支持。

鉴于这种情况，进一步界定事业单位财政支出范围，逐步解决财政职能“缺位”与“越位”的问题显得尤为重要。一方面，要改变过去那种在传统体制下形成的财政包揽面过大，财政支出几乎覆盖到事业单位各领域，一些本应由市场解决的问题被纳入财政支持范畴的“越位”问题；另一方面要解决好财政职能不到位，那些应由财政支持的事业单位却得不到应有的资金保障的“缺位”问题。

总的来说，为了有效地履行政府职能，从资源配置方面来讲，财政资金要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转到市场不能充足提供或不适于由市场提供的社会公共服务方面来。逐步提高公共财政在政权建设、文化教育、科学事业、公共设施和环境保障等公共服务领域的保障能力，真正做到把该管的事管好,不该包揽的事放弃，使财政管理走上法制化、规范化、科学化的轨道。

(作者单位：北京师范大学政府管理学院、马克思主义学院）

【链接】事业单位改革路线图

1992年，党的十四大提出，逐步建立健全分类管理的人事制度。

2000年，中央下发《深化干部人事制度改革纲要》，明确了事业单位人事制度改革的方向。

2002年，国务院办公厅转发原人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，明确了聘用制度的相关政策规定。

2003年，《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出制定事业单位人事管理条例。

2006年，原人事部、财政部《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》及其实施办法出台。

2008年3月，原人事部会同中央组织部起草了《事业单位人事管理暂行条例(送审稿)》报请国务院审批。

2009年1月，事业单位养老保险制度改革方案下发，山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点。

2009年9月，国务院常务会议决定在公共卫生与基层医疗卫生事业单位和其他单位实施绩效工资，并从2010年起，在全国事业单位全面实施绩效工资。

2010年，全国已基本建立聘用制度。

2011年3月，中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，要求对现有事业单位在进行科学分类的基础上加以改革，有的事业单位要转为企业，有的回到机关序列，这些单位转型后将分别适用企业、机关的人事管理规定。

2014年2月26日，国务院常务会议审议通过《事业单位人事管理条例(草案)》。

《事业单位人事管理条例》是为了规范事业单位的人事管理，保障工作人员的合法权益而制定的一项管理条例。该项条例对事业单位岗位设置、公开招聘和竞聘上岗、聘用合同、奖惩及争议处理等人事管理主要环节作出了明确规定。本条例于2014年7月1日起施行。