我国古代地方监察机构演进史

■ 唐 进

我国古代地方监察机构演进史

■ 唐 进

我国古代地方监察机构从初创设立到发展完备，历经两千余年。在朝代兴替，政权更迭中，几经演变，逐步形成了一整套比较严密的制度规范和行之有效的运行机制。对于维护国家统一、巩固当时的中央集权统治，加强对地方的控制和管理，都曾发挥过积极的作用。

梳理我国古代地方监察制度的由来并进行深入研究，不仅有助于推动中国古代政治制度研究的发展，而且借鉴其中的合理因素，对今天社会主义市场经济条件下我们进一步健全地方监察制度，逐步完善监督运行机制，深化监察制度改革，建立科学完备的地方行政监察体系，有着重要的现实意义。

先秦：地方监察机构的初创

早在西周，自上而下的监察已成雏形，主要有三种方式：一是天子“巡狩”；二是诸侯国君亲自省视或派员巡行；三是向地方派遣监察使臣。

周武王灭商后，因商的残余势力还较强大，武王采取了两项措施，一是封商纣王之子武庚于殷的旧都，以安抚商的遗民；二是派自己的三个兄弟在其各自的封地就近监视武庚，史书称为“三监”。此举有代天子监察的性质。武王死后，其子成王年幼，由周公摄政，引起三监不满，武庚乘隙勾结“三监”叛周。周公举兵东征，平定了叛乱。总结经验教训，周天子采取了分封诸侯国的办法，对地方实行分区管理，历经数百年不变。由此可见，西周的国家体制其实是各诸侯国家组成的联盟，天子是盟主。各诸侯在各自的封国内有一定的权威。在这种体制下，天子为了维持其盟主的地位和国家的统一，控制诸侯，建立了“巡狩”制度。《孟子》引晏婴的话说：“天子适诸侯曰巡狩，巡狩者，巡所守也。”另据《周礼·王制》记述，天子每五年要出巡一次。天子“巡狩”的主要目的是对诸侯的行为进行监督，对违背制度、荒芜政事、图谋不轨者予以处罚。

诸侯国君“省视”是在其管理的邦畿内进行，主要是监察下属官吏的行为和吏政。

向地方派遣监国使臣，是周朝针对诸侯国离心倾向而采取的一项非常措施。这些监国使臣，不是王族子弟的诸侯，一般地位比较低，这有利于中央王朝的调遣和控制。这种创初的御使监国制度，在当时对地方诸侯起到了较好的监督作用。

到东周时期，周天子失去了盟

唐进,现任中央机构编制委员会办公室巡视员，《中国机构改革与管理》杂志总编辑、编审。曾在中央机构编制委员会办公室综合司、研究中心工作。多年来，潜心研究中国古代、近代国家机构设置、演变的历史。发表多部（篇）关于机构改革的专著和论文。

主的地位，无权到各国去“巡狩”，但这一制度仍得以承袭，即各诸侯国的国君、相国及郡守，都要定期到所属之地巡察，当时称为“巡行”或“行县”。

战国时期地方监察制度发生了演变，其主要表现是专职监察官——御史的产生。

御史一职最早是指在各诸侯国中掌文书簿记的人员，有如秘书官。御史因常侍于国君左右，很容易成为国君的耳目。国君为了控制所辖之地，常派他们到各地去监督各级官吏。久之，御史逐渐演变成监察官。《商君书·禁史篇》说：“今恃多官众吏，官立丞监。夫欲置丞立监者，且以禁人之为利也。”监者，即指国君派往各地监督官吏的监御使。

战国时期，国君对地方的“巡行”及派御史到各地监察还是两种平行的制度。对地方的监察还未形成一套完整的制度，还未设置专门的机构和人员。

秦汉：地方监察机构的建立

秦扫六合，一统天下。为了加强中央集权，在全国范围内废除分封制，实行郡县制。同时，中央强化了对地方官员的监察。

秦初中央设置了“三公中枢机构”，即丞相辅佐皇帝掌政务，太尉协助皇帝领军事，御史大夫负责监察，有“举劾非法”之权，从而形成了行政、军事、监察三权并立的运行机构。

秦代的郡一级设置了与中央相对应的三个长官及机构，即郡守、郡尉、郡监。其中，郡监即监郡御史，掌一郡之监察，有固定衙署，有属官从事。正所谓“秦变封建为郡县，恐其权重，故每郡设置一监一守一尉，此上别无统治之者。”

监郡御史直隶于中央御史大夫，它实质上是中央监察机关派驻地方的监察机构。

由此可见，秦代不仅创立了封建专制下的三权并立、互相制约的运行机制，而且建立了从中央到地方独立设置垂直管理的监察机构。

地方监察制度自西汉中叶有了进一步发展，其主要标志是刺史制度的确立。

汉初在地方实行郡国并行的“双轨”体制。当时没有实行御史监郡制度。惠帝时派遣御史监三辅郡。其后不久，中央向各郡普遍派出了监郡御史，并制定有关监察的“九条”规定。文帝时因发现监郡御史与郡守相互勾结使监察形同虚设，故又派官员出巡并监督监郡御史。汉武帝鉴于两史并出，职事交叉重叠，削弱了对地方的监察，在“元封五年（公元前106年）初置郡刺史”，[ 《汉书》卷19《百官公卿表》]正式创立了刺史制度。

所谓刺史制度，是指除京城及附近七郡由司隶校尉监察外，将全国划分为十三州部，每州部为一个监察区，由中央监察机构派遣刺史常驻，专门负责州部监察范围内各郡国的吏政，检举不法官吏。所设置的十三州部仅为监察区组织，非一级行政区划，更非行政机构。同时，制定了“六条”监察条例，规定刺史的职权和督察范围。刺史的主要职责是以“六条”为准绳监察地方官吏。刺史秩卑，仅六百石，官位仅相当于一个中下等县令的品级，但权重，赏厚。刺史监督对象主要是二千石的郡守。刺史要定期“行郡”，即定期巡行所部郡国。“掌奉诏条察州”，“周行郡国，省察治政，黜陟能否，断理冤狱”，[ 《汉书·朱博传》]且一旦有政绩，升迁机会极大。

西汉的刺史监察制度有三个特点：一是各部刺史监察机构自成体系，独立设置，独立运行。刺史是中央派遣常驻地方监察区的监察官，直接隶属于中央的御史中丞机构，垂直管理，与地方机构没有隶属关系。二是各部州刺史不用本籍人。三是部刺史一年一任实行不久任制。

刺史制度建立之初，是一项比较好的制度设计，机构自上而下、

垂直管理、自成一体、监察独立、职责明确，秩卑的刺史与秩尊的郡守无隶属关系和各种利害关系，郡守难以掣肘制约刺史。在这种体制下，刺史便于督察履责，乐于劾举，也便于吏民检举告发，为加强中央集权，防止地方郡国势力膨胀，对地方实行有效控制，澄清吏治发挥了作用。

但自西汉末年，特别是东汉末年，刺史权利扩张，逐渐浸取了地方官所拥有的人事权、司法权和兵权，监察地方的职能多已丧失，从原来由中央朝廷派驻地方进行巡察的监察官吏，逐渐演变成凌驾于郡之上的地方行政长官，成为统兵领郡、拥兵自重、独霸一方的地方割据势力。州也由原来的监察区演变成凌驾于郡之上的一级地方区划。

魏晋南北朝时期，遣使出巡仍是中央监察地方的重要形式。在南朝的宋、齐、梁三代，鉴于世族门阀独霸一方，皇帝便派寒门出身的亲信官员出监地方，监察官位卑但权重，体现了以内治外，以小治大的监察原则。但是，由于这一时期国家处于分裂割据状态，门阀势力鼎盛，皇权不稳，植根于门阀制度土壤上的监察制度必然是软弱不健全的，中央对地方的监察处于失控状态。

隋唐至两宋：地方监察制度的发展

隋统一全国，结束了几百年的分裂状态。隋初，中央机构实行了“三省”制，即中书、门下、尚书三省。此外，还设置御史台作为中央朝廷的最高监察机关。隋大业三年（公元607年），在御史台之外增设了司隶台和谒者台，专司监察地方郡县官员。御史台掌纠察中央文武百官；谒者台掌奉诏出使和持节按察；司隶台掌巡察京城内外的地方官吏。同时，制定了有关监察范围的规定。

唐代是中国古代地方监察制度发展的重要时期。唐初贞观年间和唐中叶开元年间，地方监察制度逐步健全和定型，中央对地方州县的监察日臻严密。唐中央监察机构为御史台，下设三院，即台院、殿院和察院。对地方官吏的监察由察院负责，由察院派监察御史、巡按使分巡地方各州县。

唐太宗贞观元年，设置十道 ，即十大监察区。每道设巡按使一人，大都由监察御史担任，并设刺官二人为佐官。唐玄宗开元二十一年，增改全国为十五道监察区，每道以监察御史巡视，并有固定治所和印信，成为中央御史台常驻地方的监察机关。

对巡按史的监察事项，唐代也订立了一个“六条”规定，但具体内容与汉代的“六条”已大不相同。据此规定，唐代地方监察的职权较之汉代要宽泛的多。除监察官吏外，举凡经济、财政及人才的考察等也悉数列入监察的范围。

唐代监察御史的品级是很低的，仅为正八品下，但权重，监察的范围十分广泛。他可以“分察下僚、巡按州县、纠视刑狱、肃整朝议”。

这里特别值得一提的是，除监察御史掌监察地方官吏之职外，皇帝还直接派出监察使臣，巡察州县、考察吏政、察举官郡，对地方官吏进行监察、推勘和黜陟。在唐朝，这两种监察官是并存不悖的，仅工作方式相异。一为中央派遣常驻地方巡视，一为天子直接委派巡行各地。不过，由于监察使臣机动性大，能快捷、机动、高效地行使监察职能，利于及时发现并惩戒违法官吏，所以备受朝廷重视。

唐中叶以前，地方监察机构设置完备，已形成独立完整的系统。监察官吏的任免派遣或直接受命于天子、或由中央监察机关派遣，不受吏部干扰，更不受地方干扰。这种监察体制有利于监察工作的顺利开展。在安史之乱前，中央朝廷对地方监察是有成效的。

安史之乱后，从形式上看，中央对地方的监察渠道增多，如中央尚书省的户部、盐铁、度支三司官吏皆出使地方兼管监察，但实际上，因藩镇割据，中央对地方的监控已逐渐消弱。

宋初中央监察组织机构设置从形式上看，一如唐制。即御史台下设台院、殿院、察院，但监察官员数额减少，又多兼职。宋代御史一律由皇帝亲自任命，并采取了许多保护御史的政策。

对地方的监察，宋代没有设置如汉代的刺史、唐代的巡按使及后来明代的巡按监察御史等职官，而且中央御史台察院监察御史也不巡按州县。但是，这并不表明中央朝廷放松了对地方官的监督。宋代对地方官吏的监察，主要采取了三种形式：

一是通判监州。即在各州设立通判一职，监督知州工作。中央朝廷往各州府派遣监察官员，称通判。通判与知州同领一州政事，又专掌监察。通判既不是知州的副职，也不是知州的属官，以利于监察。“凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事可否裁决，与守臣通签书施

行，所部官有善否及职事修废，得刺举以闻。”也就是说，凡一州的民政、财政、治安、司法等事务，除知州负责外，必须有通判的副属才能施行。此外，通判有要事直达皇帝的特权，形成了对知州有效的监督。

二是在路设置监察官及衙署。宋代战事频发，为适应军事需要，中央朝廷在地方设置了临时的区划——路。后来，路逐渐演变成地方最高一级行政机关。中央在路派遣了监察官，称走马承受公事。一般由皇帝委派三班使臣或近侍出任，权力之重可与地方行政长官相制衡。其监察范围广泛，凡“民生之利病、法令之废举、吏治之清污、能否、凡郡邑之政。”还可以“预闻边要主帅机宜公事”，直接向皇帝报告。此外，路一级的转运使、提点刑狱公事，都有监察所辖州县的责任。

三是实行监司监察机制。监司是指转运司（又称漕司）、提点刑狱司（又称宪司）、提举常平司（又称仓司）。“三司”机构各有其本职，但中央朝廷又赋其监察地方官吏的权利，监察地方吏政成了“三司”机构共有的副业。

监司监察的主要内容是：监察贪赃枉法者，执行朝廷命令不力者，昏庸无能者。驻守地方官吏，不论官品高低、职位大小、文官武官，均在其监察范围内。[ 《宋史》卷165《职官志》]

宋朝对监司的职责、人选有着严格的规定。监司人选一般要求由担任过州县官职、有一定治理经验的官员充任。监司官员要回避在其籍贯任职，每年要到所辖地区巡视，将情况俱实奏报朝廷。[ 马端临：《文献通考》卷47《职官志》]

宋代的监司制远比汉代刺史制严密。在监察对象上，不限官品和职位。在监察内容上，不仅对贪赃枉法者要弹劾，而且要考察官吏的治行、才能。漕司、宪司、仓司各有其本职，在地方各有其一套组织机构。均能通过各自的渠道与地方官吏打交道。中央朝廷利用其各自的业务渠道实施监察之事，可以从不同侧面发现地方官吏的问题。各级地方官吏不是他们的属官，双方无隶属关系，便于监司独立无忌地开展监察。

由此可见，宋代地方监察制度既严密、又有特色。除了设立独立的各级监察机构外，还通过监司各机构来监察控制地方官吏，从而形成了一个多角度、多层级的监察网络。宋立国之初，虽处在积弱积贫、内忧外患之中，但能维持319年之久，与其健全严密的监察制度的有效运行是分不开的。

元明清：地方监察制度的完备

元朝疆域广大，各地情况各异。为了有效地统治辽阔的中原、岭南、西域各地域，蒙古族统治者建立了一整套严密的监察体系，从中央到地方设置了独立的三级监察机构，即中央的御史台和地方的行御史台及各道的肃政廉访使司。

元至正五年（1268年），中央设置了御史台，它与中书省和枢密院鼎足并立。忽必烈曾比喻道：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台为朕医两手。此其重台之旨，历世遵其道不变。”元代御史台只设察院，原台院职权并入察院，殿院降为殿中司。这样，御史台内部机构由三院转向一院制。中央朝廷在地方设置了行御史台，它作为御史台的派出机关，解决了中央与地方监察不相衔接的问题，加强了对地方的监察。

元在全国划分了二十二道监察区，称肃政廉访使司。内设有廉访使、副使、佥事等职官。其主要职能是定期巡察本道内各路、府、州、县，监察各级官吏，纠肃风俗，监督铨选等。另凡监察区内的民政、财政、官吏奸弊等事，都有权纠察。

元代的监察御史秩正七品，仅比宋代提高半品，体现了以卑督尊，勇于察纠的原则。

元代监察制度的完善，体现在监察法规比较健全。曾先后制定颁布了御史台纲《设立宪台格例》和《禁治察司等例》等，作为监察机关的行为准则。

明代的地方监察制度有了进一步的发展，监察体制设计较为科学，机构设置较为规范，监察法规日趋完善。其主要表现：一是建立巡按御史制度并一度有效运作；二是提刑按察使司的设置并一度良好运转；三是《宪纲事类》的颁布并真正实行。

明初沿用元制，中央设中书省、都督府、御史台三大机构，分掌行政、军事和监察。洪武十五年（1382年）改御史台为都察院。明代对地方的监察主要是都察院每年差出的巡按监察御史和各省提刑按察使司的出巡和监察。

巡按御史制度在明代地方监察体制中居于核心位置。中央都察院设监察御史，每年差遣至各地巡回监察，故又称为巡按御史。永乐初年“遣御史分巡天下，为定制。”[ 《明史》卷6《成祖本记》]

明成祖曾言道：“每岁遣人巡行群邑。”[ 《明太宗实录》卷129]可见，巡按御史制度在明永乐初年已基本形成。

巡按御史的职权主要有：考察官吏、复核和受理诉讼案件，照刷诸司文卷，考察政教民情，举凡吏政、刑名、治安等，无所不察。小事当即处理，事大则奏请皇帝裁决或候差满回京汇报时交中央有关部门处置，权力颇为显赫。

巡按制度在明前期为保证国家机器的正常运转发挥过很好的作用。一是起到了察举吏政，揭露奸非，肃整官吏队伍的作用。明巡按御史因具备足够的权威，大部分人曾有过担任地方官职的履历，熟悉地方政务，了解官场弊端，出进监察者往往功效显著。如明天顺年间，李纲“历按南畿、浙江，劾去浙江赃吏至四百余人”。成化年间，吏部尚书王恕曾言：“天下贪官污吏、强军豪民所忌惮者，惟御史耳”。[ 焦竑：《国朝献徵录》卷65《李兴传》]二是通达下情，兴利除弊，加强行政沟通。明成祖曾戒谕出巡御史：“尔等受朕耳目之寄，宜悉心咨访。军民利弊，宜一一奏来。”[ 《明朝宪纲》，始订于洪武四年，二十六年编入《诸司职掌》中]明巡按御史做了大量实事，对加强中央与地司府州县各级联系，加强信息交流与沟通，革除弊政发挥了积极作用。

但是，随着明朝政坛风气由清转浊，巡按御史的负面功能日见显现，制度本身也渐趋败坏。明中叶后，此项制度不但未能察吏安民，反而多害政扰民，它集中表现在巡按御史扩张权力，以监察权侵损行政权，干扰地方行政系统正常运作。

提刑按察使司监察机构的设置及运作是明地方监察体制又一个重要组成部分。根据“权不专于一司”的原则，朱元璋于洪武九年（1376年）撤销行中书省，在各省设立“三司”机构，即承宣布政使司、提刑按察使司和都指挥使司。三个机构互不统属，彼此独立，分别直属中央主管部门。其中，按察使司掌司法监察，上归中央都察院管辖，实际上对皇帝负责。不久，中央朝廷又在全国设置四十一道监察区，建立了按察分司机构。

按察司内设按察使、副使、佥事等官。他们定期巡察省内各处，对地方诸事，一应监察，司法事务皆责其所掌。后由于中央监察权的扩张，巡按监察御史权力的不断增多，按察司的监察职能逐渐萎缩。到明中叶后，仅以司法为职责了。

明代的监察法规日趋完善。明正统年间颁行的《宪纲事类》，是一部行政监察法。它是在对洪武、永乐以来的有关监察法规进行取舍增损后编制而成的。其中对监察官的地位、选用、职权范围、权威保障、行使权力的方式与程序等，皆有较为明确的规定。此后，明代的行政法规建设又有发展。在嘉靖、隆庆时期，又先后定立了《巡按御史应行应止事宜》、《御史差选举劾巡历事例》等条例。这些条例对御史巡回考察、纠劾百官、监察机关长官考察御史是否违法失职等均作出明确规定。

清仿明制，中央监察机关为都察院，其职权主要有监察行政权、弹劾官吏权、监督科举考试和监察官吏考课权、财政审计权、鞫审重案权等。

清代中央朝廷对地方亦实行分道监察体制。都察院下设十五道，按行省划分，全国设十五道监察区，每道设掌印御史和监察御史。

清代省级监察机构“掌一省刑名校勘之事，以振风纪，而澄吏治，三年大比，为监试官；大计，为考察官；轶审，为主稿官，与布政使称两司。”

清代在省与州（府）之间设置了“巡道”，“职司风宪，徐核官吏。”

清代地方最高军政长官总督、巡抚，因分别兼都察院右都御史和右副都御史衔，故也负有监察之责。

总之，清代地方形成了十五道监察御史——总督巡抚——按察司——巡道共四级监察网络。监察机构纵横交织，监察组织重叠严密。