国家新型城镇化规划究竟怎样实施来自省部级领导干部推进新型城镇化规划实施专题班的思考

■ 张占斌 李万峰

国家新型城镇化规划究竟怎样实施来自省部级领导干部推进新型城镇化规划实施专题班的思考

■ 张占斌 李万峰

今年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》颁布实施。为了有助于中央城镇化工作会议精神和国家新型城镇化规划的落实，2014年5月6日至12日，国家行政学院会同中央组织部、国家发展改革委举办了省部级领导干部推进新型城镇化规划实施专题研讨班，省部级领导干部学员对推进国家新型城镇化实施提出了许多思路和建议。

人是新型城镇化的主体和核心，必须稳步推进农业转移人口市民化

“人”是新型城镇化的主体和核心，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的首要任务是推进农业转移人口市民化。一般来说，完全的城镇化要使进城人口实现三个转换：从农业到非农业的职业转换，从农村到城镇的地域转移，从农民到市民的身份转换。西方发达国家城镇化基本上是三个转换的一步到位，我国进城人口虽然实现了地域转移、职业转换，但没有市民化。这些人如果不能稳定下来，城镇化的质量就难以提高，而且会带来大量的社会矛盾和风险。

学员们认为，推进人的城镇化，要从以下方面抓起：一是尽快把在城镇稳定就业和生活的常住人口市民化。要比《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》往前走一步，全面放开小城市和中等城市的落户限制，有序放开大城市落户限制，合理研究特大城市的落户条件。严格控制人口向大城市转移，不符合城镇化发展的一般规律，要通过产业政策、国家规划，有效分流大城市人口，而不是人为地控制。要优先解决存量、优先解决本地人口、优先解决进城时间长、就业能力强，已经适应城镇工作生活的那部分人。二是稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖。现代化的本质是人的现代化，真正使农民变市民并不断提高素质，需长期努力。一部分常住人口不能落户城市，是我国现阶段存在的现象。从广东等地经验看，实行居住证制度，可以分类分批渐次解决进城务工特别是跨区域进入大中城市的农业转移人口落

户问题。要在大城市和特大城市全面实行居住证制度，以居住证为载体，按照权利义务对等、梯度赋予权利的原则，逐步解决流动人口在劳动就业、子女就学、公共卫生、住房租购、社会保障等方面的实际问题，为打破城乡分隔二元结构创造条件。三是研究建立农业转移人口市民化成本的分摊。政府需要承担的成本主要是农业转移人口子女教育、公共卫生、保障性住房、养老保障等支出。随着农业转移人口的增加，政府还需要增加各项城市基础设施的投资。农业转移人口市民化的成本并非不可承受，关键在于建立中央政府和地方政府之间、政府和企业之间、企业和个人之间的成本合理分担机制。

把土地利用好了，国家新型城镇化发展规划就能推进好

人多地少是我国基本国情，推进城镇化不可避免要占用土地，但问题是我们城镇建设用地规模扩张过快，城镇建成区人口密度大幅下降，脱离了人多地少的国情。同时，耕地红线面临压力越来越大，一些地方用劣地来搞占补平衡，耕地质量大大下降。

学员们认为，把土地利用好了，国家新型城镇化发展规划就能推进好，地方政府就有办法搞建设。一是土地要严控增量、盘活存量。从我国实际情况来看，城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制地扩大用地。要按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。二是强化耕地资源保护。当前和今后一段时期，我国粮食产销和供求的结构性矛盾不会发生根本改变，并将长期处于紧平衡甚至脆弱平衡状态。人均耕地资源少，优质耕地资源不足，后备耕地资源匮乏。强化耕地资源保护必须采取行政、工程、技术等措施，从耕地数量管控、质量管理等方面丰富耕地保护内涵。三是探索适地适用政策试点。现在城市用地紧张，可探索运用市场手段，推进地随人走。以安徽为例，皖北地区地势平坦，农业产出效益好，但该地区资源环境承载能力有限，大量农村人口常年在外务工，农村出现大量闲置住房和空心村；而安徽南部皖江地区岗地、坡地较多，农业产出效益一般，但资源环境较好，产业实力雄厚，有条件承载更多外来人口。因此，如能在安徽省域范围内，通过市场机制调配土地资源，让耕地向皖北集中，让建设用地向皖江集中，这样既能解决全省工业化、城镇化用地需求问题，又能更好地发挥土地资源效益，让两个地区同时受益。四是发挥好土地使用税的调节作用。土地低效利用、闲置浪费，一个重要因素就是土地使用和保有成本太低。必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，适当提高土地使用税征收标准，同时加大对亩均税收高的企业奖励返还力度。通过经济手段，倒逼企业提高土地投资强度和产出水平，主动把多余的土地退给政府。

推进城镇化必须解决好资金问题，必须建立多元的城镇化资金保障机制

财力是城市发展的生命线，推进城镇化必须解决好资金问题。由于我国财税体制和投融资体制还不够完善，加上政府揽的事太多等原因，城市建设资金普遍靠借债和转让土地收入支撑。有的地方政府把今后20年的土地都卖了。这种寅吃卯粮、过度依赖土地财政的状况，使城镇化发展存在极大的风险。

学员们认为，要减少对土地财政的依赖，必须建立多元的城镇化资金保障机制，要从以下几方面入手：一是逐步建立地方主体税种。在设计财税体制改革时，要考虑人口城镇化因素。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，使地方政府承担的公共服务有稳定的资金来源。要在合理划分中央和地方政府事权与支出责任基础上，进一步完善财政转移支付体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。二是拓宽市场化、多元化的资金来源渠道。建议允许具备条件的地方政府，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金，开明渠堵暗道。进一步健全和完善城市基础设施领域公私合营政策法规制度，推动政府购买社会服务和公私合作项目运作。鼓励设立专门的城镇化投资引导基金和城镇化投资基金，大力推进基础设施资产证券化，推进基础设施领域的市场化、产业化运作。研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。三是发挥政策性金融的引导和促进作用。

加快推进政府职能转变。要真正发挥政府在新型城镇化建设中的规划引导作用，逐步向市场放权、向基层放权、向社会放权，把该管的管到位，把该放的放到位。要发挥现有政策性金融机构的重要作用，研究制定政策性金融专项支持政策。城市基础设施和社会民生类建设项目公共性强、外部性大、收益性低、回收期长，对商业资金缺乏吸引力，同时我国商业银行的吸储资金基于期限匹配的考虑，主要用于中短期项目和个人金融业务。这就决定了在现阶段，城镇化建设资金不能仅仅依靠财政支出和商业银行资金，仍需发挥好政策性金融的引领性作用。

提高城镇化产业支撑，切实提高城市资源集聚能力

我国城镇化体系和产业布局存在结构性失衡，不少中小城市和小城镇缺乏产业支撑，成为“穷城”和“空城”，而大城市往往存在“大而全”的问题，各类产业齐全，部分产业低效集聚，加之进城农民工难以融入城市，导致农民候鸟式跨区流动。若城镇化不打破以行政层级分配资源、重大抑小、产业布局失衡、粗放发展和资源浪费的惯性，难有实质性改变，新型城镇化就会受阻。

学员们认为，提高城镇化的产业支撑，要从以下几方面做起：一是分散大城市的部分功能。减少城市行政权力对市场机制的干预和对公共资源配置的影响，以市场导向，分散大城市的一些经济功能，把一些适宜在中小城市发展的产业分散出去。国家在制定“十三五”产业政策上要有这个安排，设计好大中小城市产业布局。二是重视城市服务业的发展。城镇化与服务业发展密切相关。城镇化过程中的人口集聚、生活方式变革、生活水平提高，都会扩大生活性服务需求。基础设施建设，生产要素优化配置，会扩大生产性服务需求。服务业的发展会推动工业化再上台阶，同时服务业之间能够创造需求，可以解决大量就业问题。三是重视县城产业发展。我国城镇化发展过程中，要实现依托大城市推进城市化与主要依托县城推进农村城镇化并重，发展以大都市圈为特征的“网络发展式”城镇化与以县城为依托发展中小城市的“据点发展式”城镇化同步。县城发展是新型城镇化的一个重要方面，有利于优化城镇产业布局和形态。四是提高中小城市资源集聚能力。以往按城市级别配置公共资源的方式，不利于中小城市要素的集聚，要通过改革，更新城市发展理念，按照基本公共服务均等化的要求，通过公共财政支出、金融支持、制度创新等，使中小城市能够配置到更多公共资源。国家基本建设投资可以适度向中小城市倾斜，改善中小城市的基础条件和发展环境，提高其资源集聚能力。

提高城镇规划和城市管理水平

城镇规划和城市管理水平，不仅关系居民生活质量，而且是城市

生命力所在。目前存在的问题主要有：一些地方不顾资源环境承载能力和经济社会客观条件，“政府一换届、规划就换届”，城市规划无法保持连续性，造成社会资源的巨大浪费。在竞争压力下，一些城市的决策者为争取政绩而放弃规划管控底线，用“规划服从经济回报”的代价来满足投资者的要求，损害了规划的科学性严肃性。

学员们认为，提高城镇规划和城市管理水平，要在以下方面有所加强：一是高起点编制规划。富规划，穷建设。什么钱都能省，规划的钱不能省。一般规划要有两家以上的单位编制方案，重要规划至少要有三家以上单位编制方案。通过多个方案比较分析，就可以选择一个最优的方案，也可以在几个方案基础上，综合、提炼、加工、汇总成一个更好的规划。二是坚持统筹规划布局。实现主体功能区规划、城市总体规划、土地利用规划、经济社会发展规划、基础设施规划、产业布局规划、生态环境保护规划等“多规合一”，形成定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系。三是坚持因地制宜。要从自然条件、资源禀赋、承载能力等多个方面把需要与可能结合起来，统筹谋划，系统考虑，尤其是要因地制宜搞好土地利用规划，宜工则工，宜农则农，宜城则城，深入研究到底承载多少人口比较经济、比较合理，防止盲目扩张，导致难以挽回的损失。四是坚持借力发力。规划编制要注意借船出海，借梯登高，充分依托周边的高铁、高速公路、港口等重大交通基础设施和大城市，进行产业和基础设施布局，这样就可以减少政府投资，降低物流成本，提高企业竞争力。五是加强城镇化管理工作。这些年城镇化中出现的问题，许多都与我们的城市管理不到位有关。客观上讲，有经验不足的原因，但更多的是城镇化管理跟不上。要利用中央党校、国家行政学院等培训机构，多培养些专家型的城市管理者，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。

处理好政府、市场和社会的关系，创新城镇化发展的体制机制

推进新型城镇化面临体制机制方面的制约，各部门相关政策还不明确、不配套、不完善、不到位，有的政策还自相矛盾。当前尤其紧要的是要处理好政府、市场和社会的关系，切实形成有利于推动新型城镇化发展的内生动力机制，深化新型城镇化各相关方面的体制机制改革。

学员们认为，当前要做好以下工作：一是发挥好市场配置资源的决定性作用。要按照十八届三中全会的精神，着力解决经济市场化程度低和资源资本化程度低的问题，进一步完善户籍、土地、财税、资源、环境等方面的政策，特别是要加快推进要素市场、资本市场、产权市场的发育和完善，推进新型城镇化市场动力机制建设。二是加快推进政府职能转变。要真正发挥政府在新型城镇化建设中的规划引导作用，逐步向市场放权、向基层放权、向社会放权，把该管的管到位，把该放的放到位，同时也要注意发挥政府在创造制度环境、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。三是充分发挥社会组织和民间资本在新型城镇化发展中的作用。按照十八届三中全会提出的完善国家治理体系、提高国家治理能力的要求，加快推进社会治理创新，千方百计创造条件，出台更有力、更直接、更有效的扶持政策，赋予社会组织实质性社会治理功能，解决好市场职能缺位问题。同时给民间资本广泛参与新型城镇化进程的空间，允许通过特许经营等方式参与城市基础实施投资和运营。

（作者为国家行政学院经济学教研部主任、国家行政学院经济学教研部副教授）