中国经济“ 全面体检报告”揭示了什么？——2013年度审计工作报告解读及舆论反响

■ 本刊记者 理 评

中国经济“ 全面体检报告”揭示了什么？
——2013年度审计工作报告解读及舆论反响

■ 本刊记者 理 评

6月24日，审计署审计长刘家义受国务院委托，向全国人大常委会作《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，在社会上引起强烈反响。报告指出，一年来，审计署紧紧围绕党和政府工作中心，深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，加大审计力度，着力检查中央政策措施贯彻落实情况，严肃揭露重大违法违纪问题和腐败案件线索，及时反映经济社会发展中的突出矛盾和风险，努力实现对公共资金、国有资产、国有资源的审计监督全覆盖。

审计工作报告的新特点

审计工作报告从九个方面反映了审计工作的总体情况，彰显了科学的审计理念和思路，呈现出几个鲜明的特点：

一是着力监督检查中央政策措施贯彻落实情况，促进政令畅通。一年来，审计工作把中央政策措施的执行情况作为重点审计内容，围绕中央稳增长、调结构、促改革、惠民生的部署和要求，密切关注财政、货币、产业、投资、税收等政策措施的执行情况，报告反映了有的政策措施不适应、不衔接、不配套等问题。围绕中央八项规定精神、国务院“约法三章”要求和厉行节约反对浪费等规定的贯彻落实，审计工作报告既详细反映了一些中央部门和所属单位“三公”经费和会

议费管理中存在的问题，还揭示了一些地方转嫁因公出国（境）费用、违规使用公务用车、在公务接待中购买礼品等问题。围绕转变政府职能相关情况，重点对中央部门所属单位和主管的社会团体进行了审计，揭示了这些机构利用所在部门影响力和掌握的行业资源，通过违规收费、开展评比、举办培训等取得收入、管理不规范等问题。

二是着力监督检查财政资金的安全性和效益性，促进经济运行提质增效。审计工作报告将财政资金投入与项目进展、事业发展以及政策目标实现统筹考虑，通篇贯穿问效、问绩、问责这条主线。在财政资金使用和安全方面，报告指出，由于审批链条长、信息沟通不畅，加之审核监管不到位，造成专项资金管理使用中问题较多。在分配环节，超范围和超标准分配财政资金128亿多元；在申报和拨付环节，抽查的6个中央财政专项中有18亿多元被骗取套取；在使用环节，挤占挪用专项资金31亿多元，同时结合典型案例和具体数据进行剖析，揭示问题产生的原因、违法犯罪的手法及危害和后果。在财政资金效益方面，报告列示了中央本级财政、中央部门和地方财政这三个层面存量资金的总体规模、结构和原因，促进有关部门和地方积极盘活存量，提高资金绩效。

三是着力监督检查强农惠民资金和项目管理情况，促进维护和改善民生。审计工作重点对扶贫资金使用、保障性安居工程建设和“农林水”事项资金进行了专项审计，深入揭示和促进纠正问题，推动提升民生政策效果。如在专项转移支付审计中指出，由于分配管理权责不顺，“农林水”科目资金的66个专项在中央本级由9个主管部门的50个司局、114个处室参与分配管理，下达到地方后仅省一级又涉及近20个主管部门，审批流程繁琐，资金到位时间长，应加大专项整合清理力度。通过扶贫资金审计，相关部门和地方出台或修订规范性文件40多项，归还和发放扶贫资金1.38亿元，清理消化闲置资金1.45亿元，查处171名责任人员。对城镇保障性安居工程审计后，相关地方追回资金41亿多元，取消2.9万户家庭的保障资格，收回或清理住房1.65万套，完善制度724项。

四是着力监督检查国有资产资源的管理和效益情况，维护国有权益。重点检查了国有企业改革、重大事项决策、国有资产保值增值等环节，在抽查11户中央企业的791项重大决策事项中，有230项存在不合规问题，造成损失或潜在损失134亿多元；大宗物资采购和工程建设项目没有公开招标，涉及金额1120亿元；有关地方应征未征和挤占挪用探（采）矿权使用费、矿产资源补偿费、资源税等资金280多亿元；越权审批或违规审批不符合条件的矿业权636宗，还有13宗在国有企业改制时被无偿转让。

五是着力揭示反映经济社会发展中的风险隐患，促进维护国家经济安全。审计把维护国家经济安全作为首要任务，报告加大了对一些关键领域的苗头性、倾向性问题的反映力度。在财政领域，主要跟踪审计了2013年6月底以来地方政府性债务的变化情况，揭示了一些地方债务借新还旧数额较大、通过新型融资手段举债规避监管等问题；在金融领域，主要审计了金融创新、互联网金融发展及相关监管情况，发现有大量贷款通过同业合作、基金理财等通道规避监管，投向国家限制的融资平台公司及房地产企业，一些不法分子利用互联网金融等进行非法集资、网络诈骗等问题。在物资储备方面，主要反映了一些战略物资储备不足，有的经营性储备挤占政策性仓容，有的进口储备物资质量控制不到位等问题。对这些问题的揭示，有利于推动有关部门及时堵塞漏洞、化解隐患。

六是坚持严肃揭露和查处重大违法违纪问题，促进反腐败斗争深入。审计机关对重大违法违纪问题坚决查深查透查实，并注重分析新形势下腐败案件发生的特点和规律，充分发挥好反腐败的尖兵和利剑作用。当前腐败案件有三个新特点：一是群体性腐败问题严重，家族化犯罪问题突出；二是违法犯罪方式更加隐蔽，有意培植利益关联方“代理”作案，并从中介方获得利益回流；三是权钱交易收益远期化，权钱交易趋向索取投资入股、业务垄断、矿产开采等隐性利益。通过深入分析，不仅可以及时发现异常变化和异常事项，提高案件发现和查处能力，同时又为有关部门实施精准打击提供了明确靶向，做到标本兼治和源头反腐。

总体来看，今年的审计工作报告，充分反映了审计工作坚持“两手抓”、“两手硬”取得的成效，即一手抓重大违法违纪问题，打击和惩处腐败；一手抓体制机制制度性问题，提出完善制度和深化改革

的建议，体现出审计监督的深度、力度和广度在进一步加大，说明审计工作的质量、水平和作用在不断提高。

专家对审计工作报告的新解读

针对刘家义审计长在审计工作报告中反映的问题，披露的违规单位和典型案例，有关专家及时进行了新的解读。

中国社科院财经战略研究院院长高培勇指出：审计就是要捍卫国家财政资金安全，规范财政资金正常运行。这次审计报告披露出很多问题，应该说比以往大大前进了一步。

专家指出，中央“八项规定”带来一股清风，也给三公经费带上了紧箍咒，作为反腐“尖兵”和“利剑”的审计机关，这次不但审计了中央部门，还审计了所属单位，不但审了三公经费、还审了会议费；不仅涉及到公款招待、公费出国，还涉及到公车配置。审计把所有细项都单列出来，作为检查的重点。这样审计报告在有些方面发现的问题比去年明显少了。

中央“八项规定”颁布以来，虽然公款吃喝问题遏制效果明显，但个别部门和所属单位还存在转嫁或摊派、自行调剂项目或其他支出用于公务接待的问题，违规金额266万元。从金额上看公款吃喝大为收敛，但是隐蔽性有所增强。新一届政府提出“约法三章”，楼堂馆所一律不得新建，各地基本都能严格遵守，但还有违规个案。三公经费和“小金库”，都是关乎纳税人“钱袋子”的问题。中央在严管三公经费的同时，也加大了对“小金库”的查处。审计查出账外“小金库”1.94亿元，但涉及中央部门本级只有一个，剩下34个都是所属单位。

审计报告披露，抽查的11家国企791项重大决策事项中，230项存在违反“三重一大”的决策程序，缺乏可行性研究论证以及决策内容不符合规定等问题，造成损失或潜在损失134.68亿元。

高培勇说：从审计报告中披露出来的大量违法违纪的事实来说，不在于我们不明白、不了解，而在于有些部门人员揣着明白装糊涂。

毫无疑问，审计之后就要问责，截至今年5月31日，190名国企相关责任人被处理，其中厅局级干部32人。审计在反腐方面，不仅针对谋私的个人，也瞄准谋私的部门。这次审计报告将“一些中央部门主管的社会组织和所属单位依托行政资源不当牟利”单列一项，予以披露。审计发现，至2013年底，卫生计生委、国土资源部、住房城乡建设部等13个部门主管的35个社会组织和61个所属事业单位利用所在部门影响，采取违规收费、未经批准开展评比达标、有偿提供信息等方式取得收入29.75亿元。

中央财经大学财经研究院院长王雍君说：以往的审计报告也谈到了类似问题，今年谈得更明确，这发出了一个明确信号，政府在加大反腐败力度，腐败的一个重要原因，就是行政部门掌握了太多，而且很少受到监管的权利，当权利很大，又缺乏有效监管的时候，那么腐败就很容易滋生、蔓延。

大家知道，中央部门主管的社会组织和所属单位应属非营利性公益性组织，但事实上它们不但牟利，还采取五花八门甚至不当的方式营利。如中华医学会召开的160个学术会议中，用广告展位、医生通讯录和注册信息等作为回报，以20万到100万元价格公开标注赞助商资格，收取医药企业赞助费8.2亿元；未经批准违规收取资格考试复训费1965万元，将618个继续教育培训项目收入1.14亿元存放账外。

北京大学廉政建设研究中心主任李成言指出：这些组织都带有政府行为，如果

这些“二政府”性质的组织，既做政府的手又做市场的手，这个领域就得不到监控、监管，甚至是腐败高发的危险领域，所以要改革、要脱钩，让它们独立。

这次审计报告发现并移送重大违法违规案件线索比较多，达314起，涉及1100多人，主要发生在权力比较集中和掌握重要国有资产资源的部门和单位。对此，高培勇指出：现在的问题是，对于个人的违法违纪行为，我们有一套比较明确的措施加以惩处、加以纠正，但是对于部门这方面的措施是滞后的，往往是部门的错误由领导班子做个检查、写个整改报告就不了了之了。到底整改没有，整改力度和效果如何，谁来过问？高培勇形象地比喻：养一只鸡谁都想去喂把米，在争相喂鸡的同时，实际上所追寻的是财政资金分配权，在分配权的背后，就是部门利益。

对专项资金分配，各部门都想拥有审批权，但一旦分配使用出现错误，就出现责任主体不明确、问责无对象、追责无主体的现象。为此，审计提出了从根本上理顺各部门之间、各层级政府之间财政分配权责关系的建议。

王雍君说：现在人们比较关注中央与地方要清楚地划分财权事权，但是我们很少关注每一级政府职能部门之间，以及财政部门与职能部门之间，它们之间彼此权利和责任又如何界定呢？今年的审计报告，把这个问题提得很到位，这对今后的改革很有帮助。

高培勇指出：站在国家治理的角度去做审计工作，并且把审计作为国家治理体系的一个重要组成部分，那么，等于是把微观层面问题宏观化，这是一种有机的结合，是我们推进国家治理体系、治理能力现代化所必须有的一个重要方面。

一手抓重大违法违纪问题，打击和惩处腐败；一手抓体制机制制度性问题，推进完善制度和深化改革，体现了审计工作“两手抓”、“两手都要硬”的原则。从本次审计结果来看，中央落实八项规定、纠正“四风”的力度空前，对于有令不行、有禁不止的问题，审计也给出了很多非常具体的建议。但是从根本上来讲，解决审计反映的问题就是要全面深化改革的系统部署，把每一项的改革措施都落到实处，切实完善国家治理体系、推进国家治理能力现代化。

媒体对审计工作报告的新评价

在刘家义审计长作完审计工作报告后，审计署于25日在门户网站公告了中央部门2013年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果。截至27日下午5时，媒体关于审计工作报告及中央部门单位审计结果公告情况的报道和转载12000多篇（次）。同时，论坛、博客、微博也大量转载此次公告情况。

舆论认为，审计工作报告对我国经济进行了一次全面“体检诊断”，报告直面问题不回避，客观反映各类问题并对违法违规行为者逐项点名，体现了中央反腐力度的加大及强化国家治理的信心和决心。总体来看，审计“点名”受到赞赏，舆论纷纷探究“找病根、治顽疾”。经过报道、转发、评论高潮后，社会各界开始理性分析审计工作报告及审计结果公告暴露的问题，探究一些违规违法问题成为顽疾的深层次原因，从体制机制角度寻求“屡审屡犯”的治本之策。记者发现，媒体对审计工作报告的评价，主要体现在四个方面：

一是高度赞扬审计曝光问题力度加大，期待审计报告“点名”公开化、常态化、制度化，进一步发挥审计信息公开在促整改、推反腐、建设透明政府方面的作用。《法制日报》、《华商报》、《京华时报》、新民网等刊文指出，今年毫不留情地具体点名，让人眼前一亮；与过去“个别部门”的模糊表述相比，点名通报成为一大亮点；审计报告以大量篇幅专题反映了中央部门及所属单位落实中央八项规定精神和“约法三章”要求的落实情况，并对一大批违规部门单位进行了点名批评，这在以往的审计报告中不多见。媒体认为，审计署公开点名通报，从留点情面到不留情面，让更多的外部监督力量有能力参与到监督中来。而且，“点名”能够形成高压态势，能让相关负责人更加敬畏规则，提升政治自觉。

二是舆论对中央部门单位出现违法违规“老面孔”问题表达不满，呼吁加大审计揭示问题的问责力度及整改公开力度。舆论认为，翻开今年审计工作报告，除少数新问题外，更多的是“老面孔”——乱建楼堂馆所属于顶风违规，财政资金闲置的事提了好几年，违规放贷不知放倒了多少领导干部……同一部门在同一问题上一犯再犯，不同部门被查出的问题又何其相似。但与

此同时，媒体和网民对加大问责力度的呼声也进一步高涨。新华时评、《中国青年报》、《法制日报》等刊文指出，审计陷入“拉锯战”，背后是一些单位和个人法制观念淡漠，心存侥幸；是一些部门权力过大，利益太多；也是问责机制不健全，违规成本太低，体制有障碍、制度有漏洞造成的。对于审计机关来说，加大审计查出问题的公开力度，是提高审计权威性、公信力的一大利器。审计风暴，透明审计当然重要，严格的事后问责同样不可或缺。要让有关部门痛定思痛纠正违规，必须严厉问责。有关部门应该通过媒体、网站等渠道，实时公布违规问题的整改落实情况，接受公众监督；同时，加强与纪检监察、司法部门之间的衔接，积极配合行政或司法调查，跟踪了解移送案件处理情况，并将结果向社会公布。

三是舆论分析指出，审计情况揭示的问题看似个案，却折射了财政领域诸多亟待改革的体制问题。《工人日报》社评指出，对微观层面发现的具体违法违规违纪问题进行剖析，进而上升到对体制机制制度层面的推动和改变，促进理好财、用好权、尽好责，充分发挥审计工作的建设性作用，让微观与宏观、经济监督与国家治理之间形成有机结合，这也是推动国家治理体系和治理能力现代化的一个重要使命。《南方日报》、《中国青年报》等刊文指出，审计风暴也有一部分已经转化成了“反腐风暴”，但审计不是终点，它只是发现问题进而解决问题的一个环节。问题能否得到解决，不能寄希望于审计部门一家的铁面、铁腕，也不能指望涉案机构和部门仅仅因为担心审计报告被披露、面子上挂不住而自我规范资金使用。审计报告带来了反腐风暴，但相当部分的违规情况缺乏后续处理，依然需要继续关注、继续监督。《光明日报》认为，将审计问题的整合归纳，对问题有针对性地分析，对重大资金执行情况做出充分解析，这既是对审计制度的完善，也是在更大范围内解决制度层面的问题。对此，中国社科院、北京大学、财政部等有关专家表示，今年的审计报告对很多违规问题进行了详细披露。那些背后正是当前财税体制改革要啃的硬骨头。按照十八届三中全会精神，应进一步理顺政府与市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。如此次审计署将行业协会的问题详细披露，就是释放中央政府更明确的简政放权的信号。

四是舆论在对“屡审屡犯”现象及“触目惊心”问题表达不满、深入分析原因的同时，继续为新一届政府加大反腐败力度和强化作风建设叫好。网民在新浪、腾讯等微博上纷纷发帖点赞审计署，点赞新一届政府公开力度大、查处力度大，让大家看到了希望。如“支持国家大力反腐，看来这次的审计是动真格的啦”，“感谢审计署，查得好”，“审计署，好样的，要坚持”，“公开报道好！查得好，重在惩处”。

人大常委会委员对解决“屡审屡犯”问题的新建议

参加全国人大常委会分组审议审计报告的多位委员，针对审计报告反映的“屡审屡犯”现象提出了一些有价值的意见和建议。

陈国令委员说，对于怎么问责，报告说得比较笼统。因此，问题单位的具体整改方案要向社会公布，以加大监督力度。

陈昌智副委员长建议，每年听取预算报告和审计报告时，我们能不能力求解决一个问题、一个方面、一个部门的问题，这样五年可以解决五个问题。王其江委员说，对审计中发现的严重问题，特别是对一些反复出现问题的单位，要对有关人员问责和追责。韩晓武委员认为，应该从制度上形成完整的预算审计监督链条，对问题一查到底。车光铁委员说，要强化审计后的问题整改工作，健全和完善审计整改的督办、跟踪反馈和问责机制，公开审计整改结果，从源头上防止屡审屡犯问题。陈秀榕委员认为，对出现的问题，要剖析原因、深挖根源、寻求对策、举一反三，以便更好地依法规范行政行为，同时要建立健全体制机制，使有关政策规定能够落到实处。此外，对查出的问题要整改到位，跟踪督查，并抓好警示教育，防止和杜绝反复出现违纪违规行为。对于财政资金沉淀的老问题，吕祖善委员说，问题关键还是要加快推进预算改革。要彻底解决问题，就要下决心从整个行政管理的改革着手，大幅度压缩专项推进预算制度改革。对于连续多年被反映的“屡审屡犯”问题，李盛霖委员指出，要加快推进预算制度的改革，尽快研究界定财政支出的范围、边界，明确各级政府的事权和支出

的责任。这是解决好问题反复出现的根本性措施。朱静芝等委员认为，“屡审屡犯”的原因在于，改革没有到位，立法没有跟上，问责和追责不到位。建议完善相关制度建设，清理各级各类财政所有的不科学、不规范和沉淀的资金。

舆论对审计整改的新期待

7月2日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署严肃整改审计查出的问题。会议指出，按照宪法法律规定，充分发挥审计监督作用，是建设现代政府的重要一环，是规范权力运行和反腐败的利器。会议对整改审计查出问题进行了部署，要求不折不扣坚决严肃整改，通过整改促进稳增长调结构，着力构建长效机制，确保公帑花得明白、用得其所、造福人民。

当天，中国政府网、新华网刊文，对会议情况做了详细报道，中国政府网还做出“图解：严肃整改审计查出问题”，详细列示了整改的重要环节、具体要求等。舆论认为，国务院此次常务会议的这些安排和要求，是针对目前国家部委中存在的预算执行问题做出的一次快速整改安排，是对社会舆论的一次积极回应。

新华网、经济日报、中国经济网等刊文指出，审计病症查得深、药方开得好，还需有效落实。如果落实不到位，其实际效果可能会大打折扣。通过整改，促进有关部门完善宏观调控政策措施，努力破除政策措施落实中的体制机制障碍，不仅有助于打通政策落实“最先一公里”和“最后一公里”，让审计作用得以“扩展”，实现从“点名”到“点穴”，从“点题”到“破题”，还有助于提升政府统筹治理的水平，用善于发现问题、敢于直面问题的执政智慧和决心赢得民心。

中国广播网、中国产经新闻网等刊文说，对李克强总理明确将着力构建长效机制，用改革的办法解决前进中的问题，克服屡审屡犯的的顽症表示赞赏和肯定，认为真正杜绝屡审屡犯的问题，不仅要依靠“事后审查”——加强审计查出问题整改工作，而且要构建“长效机制”——建立现代财政制度，更为期待“事前监督”——预算法修订后能带来美好愿景。

第一财经日报、中国青年网、经济参考报、人民网等刊文表示，作为中央国家部委，理应带头透明行政和廉洁自律。此次会议再次强调发挥审计监督作用，是建设现代政府的重要一环，是规范权力运行和反腐败的利器，就是要从中央部委“屡审屡犯”的小问题入手，深化反腐工作，让挤占挪用或套取财政资金、权钱交易、决策不当和违规操作导致国有资产损失等违规违纪、失职渎职行为受到严厉惩处。

对此次会议部署严肃整改将要取得的成效，舆论普遍充满期待。媒体认为，18份审计公告，一份中国经济“全面体检报告”密集袭来，政府部门、大型国企、专项资金的运行暴露在阳光之下，审计“旋风”成为“新常态”。审计犹如“把脉”高手，查处病症所在，之后就由国务院对症下药，进而期许药到病除。现在，国务院常务会议已经明确了责任人和时间表，提出了“对账销号”的具体目标，且强调了要向社会公布。审计风暴之后，必须掀起整改风暴、问责风暴，才能实现审计的初衷，赢得公众的信任，广大民众拭目以待。