联邦德国对国家媒体的政策支持浅析

李 丹

（中国网络电视台战略投资部，北京 100142）

“德国之声”（Deutsche Welle，缩写 DW）始建于 1953年3月，同年5月3日当时的联邦总统奥多尔·豪斯通过德国之声向“在全世界的同胞们”问好，标志着“德国之声”的正式开播。1953年6月11日，德国广播电视联合会①（下简称“德广联”）的成员机构签署合约，承诺共同承担组织“德国之声”的短波节目。之后“德国之声”由坐落在科隆的西德广播公司接管。“德国之声”成立一年后即启动英语、法语、西班牙语、葡萄牙语节目。1960年，德国通过立法使“德国之声”正式成为独立的广播电台，定义为“德国在全球的媒体声音（Die mediale Stimme Deutschland）”。1987年“德国之声”最多使用 34种语言播出节目，后压缩至30种语言。各语种累计每天面向全球广播84小时节目内容，其中包括德语和英语全天24小时播出。目前“德国之声”已发展成为集多语种的国际广播电台、电视台及互联网站于一身的大型综合媒体。

一、德国联邦对对外媒体的法律保障

二战后，西德参照英国广播公司（BBC）的模式建立起德国的公共广播电视体系。但德国的公共广播电视媒体有其独特的个性，这主要源于二战后的德国联邦政治格局。其一，尽管德国以法律体系特别健全而闻名于世，但德国并没有设立完整统一的 “媒体法”。这是由于德联邦政府没有媒体立法权，德联邦各州具有独立的媒体立法权。[1]因此，国家层面的《基本法》（即德国宪法）和联邦法院判决中的有关条文就成为德国媒体遵循的法则，如在德国《基本法》第五条规定，“人人有权以语言、文字和图像的方式自由表达和传播自己的观点，并且通过可普遍接人的信息渠道自由获取信息。新闻出版的自由以及通过广播电视和电影的方式进行报道的自由得到保障。不得进行新闻审查。”同时，第五条还规定：“该权利受到普通法法规、关于青少年保护的法规，以及个人名誉权不得侵犯的法规的制约。”[2]《基本法》是德联邦各州媒体产业相关法规体系的约束基础；其二，二战后联邦德国国家政治体系中没有设置官方专门的广播电视监管机构，联邦宪法法院在德国公共媒体制度上发挥着重要的调节作用，以立法的形式充当着对公共媒体监管的职能。德联邦宪法法院的判决成为德国各州制订广播电视法律和监管政策的主要依据。总而言之，德联邦宪法法院是独立于政府的司法机构，也促使其确保公共广播电视媒体独立于政府，并确保整个广播电视系统履行民主政治和言论自由的使命。[3]

德国政府于1997年制定了《联邦德国国际广播法（Gesetz ueber die Rundfunkanstalt des Bundesrechts“Deutsche Welle”,Deutsche-Welle-Gesetz）》，又名《德国之声法》，这是德国唯一的国家级广播电视法，以法律的名义授权“德国之声”行使国家对外宣传的使命和任务。“德国之声”作为德国唯一通过国家法律授权的具有国际传播职能的对外广播电台、电视台（后增加新媒体平台），是直接代表德联邦政府的对外媒体机构，同时她还是德国公共外交的重要组织形态之一。[4]1998年，德国大选后，“德国之声”结束了近40年归属内政部管辖的历史，改由“文化与媒体部长”管辖，[5]这进一步明确了把“德国之声”作为文化外交的一部分纳入德国公共外交体系。2005年1月11日，德国联邦议院正式公布对1997年通过的《联邦德国国际广播法》（即《德国之声法》）的新版修正条款，明确了“德国之声”的主要任务是传达联邦德国为欧洲的文化国、自由民主国与法制国的形象，目的旨在于提倡与世界各文化、民族之间的交流。并明确“德国之声”“应通过媒体（广播、电视和互联网）向世界各国对德国感兴趣的朋友展现德国多元化的政治、经济和文化生活，并介绍德国对国际重大问题的看法。[6]”这次修正案对“德国之声”的传播与发展起到重要转折作用。

2012年，“德国之声”为促成《德国之声法》修订案的工作任务和目标，正式将“德国之声”网站“DW-World”与广播、电视并列为“德国之声”多媒体传播的三大支柱。“德国之声”网站的重点语言是：德国、英语、汉语、俄语、西班牙语、葡萄牙语和阿拉伯语。[7]

对“德国之声”的作用与任务评价，德国执政党与反对党形成共识，这是德国政界少有的情形。德国各党派、议会党团成员鉴于“德国之声”始终基于所谓德国的传播法律，对“德国之声”在过去50年里的工作一致表示赞扬，认可“德国之声”在塑造德国媒体及文化形象方面的意义重大。[8]

二、德国政府对“德国之声”的财务支持

“德国之声”创办之时的运营是基于“德广联”的贡献，众所周知“德广联”作为国家公共广播电视机构其主要运营收入来自于广电收视费，因此“德国之声”初期在政策的许可下享受公共资金的支持。“德国之声”独立运营后，以《德国之声法》的特许下每年由德国联邦政府以财政拨款的形式支持其运营。也就是说，“德国之声”的经费并非来自广播电视用户的收费，而是直接来自于德联邦政府财政拨款。在有限的范围内“德国之声”可以提供一定的广告时间。[8]

鉴于“德国之声”的运营经费来自于国家财政，依据德国法律其经费来源、支出等财务运营费用必须具体而详情的记载于每年的年度报告中，②并向公众公开。

（一）资产平衡表分析

下图1显示“德国之声”从2010年至2012年平衡报表中资产项目的构成。③其资产项目分目为：（1）固定资产，包括无形资产、有行资产、金融资产，其中无形资产大约占固定资产的9%；（2）来自于德联邦政府的平衡补助，从“德国之声”年度报告的“管理报告”说明中看到，这一资产项目是德国联邦政府特别针对企业（当年运营费用）无法承受的早期退休职工的退休金和伴随社会福利增长而增加的企业职工再保险等福利而支付的平衡（财务）补助金。[9]从图2可以看出，这部分费用在其每年的年度平衡报表中占比基本在80%以上，2011～2012年占比达82%；（3）节目资产，在平衡报表中占比不高；（4）流动资产，该数据显示德国之声可动用的现金额度充盈。（5）预付款支出，是租用卫星和预付的一些运营款项。

图1：“德国之声”的资产构成

图2：“德国之声”资产负债表中平衡补助在总资产中的占比

总之，从“德国之声”的资产平衡报表可以看出，德国政府对“德国之声”所有退休和在职的员工福利支持力度非常大，并给予极大的善后保障；此外，“德国之声”的财务保障很稳定，从图1的流动资产项目可看出，其可动用现金流状况良好，这意味着“德国之声”不必为国内外的重大报道活动考虑资金运营压力。

（二）营收状态分析

尽管自1999年以来，联邦政府不断缩减开支，“德国之声”也受到影响，不得不采取裁员，缩减短波广播语种等节约措施，但“德国之声”的运营依然主要依靠德联邦政府的财政支持。值得一提的是，据2002年“德国之声”年度报告显示，2003年“德国之声”从科隆迁址到波恩，仅搬迁费用德联邦政府就提供了1500万欧元的财政支持。

根据“德国之声”2012和2011年年度报告的收入状态报表制作的图3显示，“德国之声”的收入主要来自于德联邦政府的财政拨款。2010年96%的收入来自联邦政府，伴随德国财政紧缩政策的执行，德国之声的财政预算被压缩，但2011年财政支持仍占其收入的92%，2012年有94%的运营收入来自于联邦政府的财政补贴。德国之声的自营收入占比非常少。

图3：德国之声主要收入来源

图4：“德国之声”主要支出项目及在总成本中占比

分析“德国之声”的运营支出可以看到，其运营支出最大的两项是运营成本和人力资源成本。运营成本主要包括节目支出、传输和传播成本、其他运营支出，这笔费用2012年占总成本的52%（2011年占56%，2010年占53%）；另一项较大支出的成本则是人力资源成本，包括员工工资和薪水、社会保险和退休金及具有特殊贡献老员工的退休金成本。这部分费用在2011～2012年均约占总成本的42%。

图5：德国之声收入与利润（亏损）

从图5“德国之声”收入与利润（亏损）看，2010年到2012年的年度收入状态，除2011年具有32855万欧元盈利外，2010年和2012年则分别亏损9396万欧元和69662万欧元。

三、德国国家媒体政策评价

欧洲是公共媒体制度的发祥地，德国更是以国家公法媒体制度开创民主国家的国家媒体先河。无论是公共媒体，还是公法媒体，他们具有的一个共同特点就是以国家的法律制度体系保障公共媒体（公法媒体）对国内外宣传推广本国的国家政策及文化、外交政策的职责，同时也明确，媒体具有公共服务的职责，具有社会责任和民主责任。但事实上，基于政府财政支持的国家媒体，“德国之声”不可能不带有国家“意识形态”的烙印。

（一）“德国之声”依照的基本原则是建立在德国宪法基础上的法律规制。1997年制定的《联邦德国国际广播法》（即《德国之声法》），以法律的名义授权“德国之声”行使国家对外宣传的使命和任务。2005年1月11日，德联邦议院正式公布的新版修正条款，进一步明确了“德国之声”的主要任务是传达联邦德国为欧洲的文化国、自由民主国与法制国的形象，明确“德国之声”应该通过媒体（广播、电视和互联网）向世界各国展现德国多元化的政治、经济和文化生活，并介绍德国对国际重大问题的看法。所以，一方面“德国之声”汲取二战的教训，谨防媒体“为某个政治势力所滥用”，[10]从法律上确定了“德国之声”独立于现任政府党派之外，以法律为基本制约的公法媒体；另一方面，“德国之声”作为国家财政全面支持的媒体，又带有浓重的“意识形态”烙印，在国际事件中表现出强烈的东西方意识形态阵营的政治主张。

（二）以法律和财政为保障，维护媒体运营和员工双重保证。“德国之声”作为唯一通过国家法律授权的具有国际传播职能的，直接代表德联邦政府执行对外传播的媒体智能，是德国公共外交的重要组织形态之一，德国政府以财政拨款作为政策保证，即无论政府党派更迭，对德国之声的财政支持始终如一，对从“德国之声”退休的所有员工的退休金也由国家财政提供保障。这种双重的政策不仅充分保证所有在“德国之声”工作的正式员工的经济权益，同时也由经济利益和法律法规保障了“德国之声”所有员工在政治信仰上的始终如一。

（三）如果说，“德国之声”的国家性质，就是法律所赋予的作为国家国际传播的媒体机构，具有树立国家的良好形象，传播国家的文化、人文理念的职责。“德国之声”不仅通过面向全球的音视频内容播出，而且还通过德国之声学院扩大德国的正面影响。全部财政支持的“德国之声学院”的主要任务是为第三世界国家和东、南欧国家的媒体伙伴机构提供媒介领域的教育培训，还面向在德国企业、组织和机构工作的外国籍工作人员提供培训机会。从而更大范围的形成对德国文化、人文的亲和力。同时，德国之声也通过其学院从意识形态和文化外交上进一步拉近世界各国，尤其是第三世界国家对德国的文化认同和意识形态认同。

总而言之，建立在国家宪法基础上，由国家财政全权支持的“德国之声”在传播德国文化、发表德国声音上确实为德国政府的文化传播做出了自己的贡献。

（注：本文系新闻出版与广电总局重点课题项目《网络视听新媒体国际传播能力建设研究》的分课题研究报告，课题编号：GD1206）

注 释：

① 德国广播电视联合会，（德语：Arbeitsgemeinschaft der觟ffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland，缩写：ARD），简称“德广联”，是德国公共广播电台所组成的一个合作组织。该组织是基于德国联邦宪法法院的判决以及各州和联邦之间的条约而成形的一种公共广播体制联盟。从理论上该联盟及其成员不受政府的影响和制约。联盟及其成员的主要收入来源于法律授权面向境内居民收取的“收视费”。广告收入仅占其收入的很少部分（1995年约10%）。

② 因近几年欧元汇率变化较大，所以本研究报告没有把欧元换算为人民币。

③ 截止作者截稿，“德国之声”官网仅存留这几年的年度报告，2013年度报告尚未公布。

[1]孟凡彬.德国媒体法体系研究[A].中国传媒大学第三届全国新闻学与传播学博士生学术研讨会论文集.

[2]张咏华.德国广电传媒政策的演进脉络、原则和特点[J].国际新闻界，2009，（5）.

[3]顾芳.德国广播电视监管和法律制度研究[J].新闻大学，2007，（1）.

[4]林泰和.德国公共外交的实践，歌德学院与德国之声[J].欧洲国际评论，2013，（9）：1-39.

[5]德国之声官网.Internet,Satellitenfernsehen und Befreiung aus Kigali[EB/OL].http://www.dw.de/internet-satellitenfernsehen-undbefreiung-aus-kigali/a-16702686.

[6]中国广播网.德国之声[EB/OL].http://gcbc.cnr.cn/getaijian/201009/t20100917_507064882.html，2013-03-5.

[7]德国之声官网.Die mediale Stimme Deutschlands[EB/OL].http://www.dw.de/die-mediale-stimme-deutschlands/a-15679833.

[8]德国之声官网[EB/OL].www.dw-world.de.

[9]“德国之声”年度管理报告[EB/OL].http://www.dw.de/deutsche-welleannual-report-for-2012/a-3530526.

[10]德国《广播电视州际协议》(2005年4月第八次修订版)，何勇，译.