美丽中国创新生态文明的制度体系

■ 刘东超

美丽中国创新生态文明的制度体系

■ 刘东超

生活在一个美丽洁净的国度是每个人的祈望，建设这样的国度是政府和每个公民的责任。在十八大提出的“五位一体”社会主义建设总体布局的基础上，十八届三中全会对生态文明建设进行了系统具体的制度设计。这些设计之中包含着许多新的观念、新的思想、新的举措，其中最重要的是建设生态文明制度体系的制度创新。

我们需要关注且寄予较大希望的制度设计创新体现在三个方面。

第一，两种考核导向的变化。

三中全会用极为精练的语言，阐明了政绩考核标准的新安排。

（一）对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。这里考核的客体是急需生态保护的这些地区。多年来，GDP一直是各级政府工作的主要考核指标。2005年当时的国家环境保护总局和国家统计局曾经在10个省市推行绿色GDP试点工作。所谓绿色GDP，也就是扣除自然资源耗减与环境污染损失价值后余下的国内生产总值。但由于多种原因最终没有全面铺开。

从我国目前发展阶段来看，GDP对于一个地区当然具有相当的重要性，毕竟直接和这个地区的人民生活水平和收入联系。但是，如果仅仅追求GDP的增速，极易造成环境的污染和生态的破坏，反过来又会降低人民生活质量，甚至形成不可逆、不可治理的生态绝境。这在我国区域发展中存在许多例子。三中全会提出取消限制开发区域和生态脆弱的一些县生产总值的考核，无疑是一个巨大的历史性进步，自然会改变这些地区发展方式的GDP增速导向，不仅可以减轻这些地区的生态压力，而且可以使这些地区逐渐发挥出良好的生态功能。人们还期望，在条件成熟的情况下，应该将这一思路逐渐扩展至其他地区。

当然也会有人问，取消地区生产总值考核导致当地经济下滑甚至生活水平下降怎么办？在一些贫困县这一问题可能更为突出。从短期来看，如果付出一定的经济代价较大地改善了当地的生态，应该是“物有所值”的一件好事。从长期来看，必须依靠发展生态经济、低碳经济、绿色经济、循环经济才能从源头上解决当地的发展问题，即在不破坏环境的情况下发展经济，改善人民生活。

（二）探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。这里考核的客体是领导干部。在2013年6月全国组织工作会议上，习近平总书记指出：要改进对干部的考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。三中全会《决定》将总书记的这一思想具体化和制度化，明确提出要考核领导干部的生态建设职责。不仅要考察领导干部在任时所管自然资源资产的增减，而且，如果由于其决策损害了生态环境，不管这些危害什么时候发现，都会追究其责任。这就要求各级官员认真履行自己环境保护和自然资源资产增值的责任，杜绝以牺牲环境为代价来发展经济的做法。

在我国政府主导的发展方式中，这两个变化的实质就是通过改变考核评价体系来改变政绩观念，从而改变各地经济发展方式，减少资源消耗，降低环境损害，并逐渐走向生态恢复和平衡。

第二，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。

自然资源资产产权制度是经历漫长历史过程形成的一种权利规则体系，其中既有约定俗成的内容，也有国家法律明确规定的内容。

在今天我国社会主义市场经济建设和经济转型升级过程中，这套制度显示出许多需要进一步完善和健全的地方。对此我国学术界已经研究了多年，在上个世纪九十年代国家国有资产管理局也曾多次召开会议研讨。在这样的基础上，三中全会提出完善这一制度的两项工作。（一）统一确权登记。即依照法律、政策的规定，经过申报、测算、登记等程序，确认自然资源的所有权、使用权和其他权利。在这个过程中，除了一系列法律规定可能需要有所修订甚至重新制订之外，还需要大量技术层面的工具创新和标准设计。由于历史和现实的原因，一些自然资源作为资产在确权过程中可能会引发一些方面的争夺，这是有必要未雨绸缪的，也预示着建立归属清晰、权责明确、监管有效的产权制度是一项有难度的工作。（二）建立自然资源用途管制制度。这是以第一项制度作为基础的。目前我国已经具有了一批涉及用途管制的相关制度，比如《全国主体功能区规划》就将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类地区。在不同地区还有各种细类划分并相应有各种管制措施。从功能上看，这些管制制度可以防止对自然资源各种各样的滥用和浪费，起到较好的保护作用，推动我国经济的发展和转型升级。当然，其中还有诸多理论问题需要进一步梳理和诠释。比如，产权主体对于经济效益最大化的追求和社会所需自然资源生态效益的矛盾如何化解和规定。再比如，自然资源的多重主体性及其权力如何划分和落实。这些都是需要深入探讨并逐步解决的。

第三，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。

资源有偿使用指的是政府通过税费等方式向资源开发使用者收取一定费用，生态补偿指的是用经济手段调整、平衡生态环境相关者之间的利益关系，这二者都需要一套完整制度来予以保证。

三中全会确定其制度的基本原则便是“谁受益谁付费”、“谁污染谁付费”，这符合市场决定资源配置的市场经济一般规律，更与我国目前正在着力解决的市场体系不完善这一工作的基本要求相一致。实际上，这两个方面的实践工作在我国已经进行了多年。这两类制度在我国也存在多年，比如2004年财政部、国家林业局就印发过《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，2007年又进行了修订，印发了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》。虽然当时给出的补偿标准并不高，每亩森林仅有5元。但中央政府的制度指向是非常明确的。我国自20世纪九十年代就开始的退耕还林、退牧还草、生态移民等工作中，既有生态补偿的政策也有具体的实践。但是，从总体上看我国的这些做法还带有明显的部门色彩，可持续性和全面性都不够。三中全会开启了全面长远的制度设计之门，也开启了系统的、可持续的实践之门。目前尚有非常复杂的许多理论问题和制度问题需要解决。比如，资源有偿使用的法律体系如何构建，生态补偿中各区域的差异性问题如何处置。应该说，对于这些问题的理论探索和实践探索还需要一个较长的过程才能达到成熟。三中全会的相关安排为这种探索确定了基调和方向，也给出巨大的动力。

三中全会提出的建设生态文明的制度创新具备一定的实践基础和广泛的民意基础，是对中国特色社会主义制度建设的一种有力推进。我们需要群策群力解决其中的一些理论困惑问题和利益冲突问题，推动其具体落实，使之产生巨大的现实功效，促使我国生态文明建设迈上一个新台阶。

（作者为国家行政学院社会和文化教研部教授）