嘎查村级事务管理的成功探索

许美芳

通辽市嘎查村“532”工作法的成功探索，创新了新时期党领导下的村级事务决策管理的自治机制，发展了更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，促进了农村牧区经济社会的和谐稳定发展。

关于“532”工作法，奈曼旗八仙筒镇迈吉干筒村做了20多年村干部的李书记是这样说的：“以前老百姓对村干部工作不清楚，对村干部有抵触情绪。有了‘532后，村级事务老百姓都知情了、参与了，现在大事小事都由老百姓说了算，干群关系特别融洽。”

一个工作法，何以让农村干部群众都拍手叫好？带着这样的疑问，我们走进了通辽市。

探索新机制：化解农村干群矛盾

通辽市辖8个旗县市区和1个经济技术开发区，90个苏木乡镇、2098个嘎查村，以农业人口居多。近年来，随着经济社会发展进程的加快，农村基层管理机制、干部工作理念和作风出现诸多不适应。具体表现在一些村干部组织观念和民主意识淡薄，作风粗暴，方法简单，办事不公，特别是对村级重大事务管理没有章法，几个村干部碰个头就把事情决定了。村财务小组形同虚设，村务、财务不公开或公开不规范，有些村一年才贴出一张财务总表，还全是会计科目，村民看得一头雾水。总之，管理不规范、干部不民主、群众不知情等问题使得干群之间互不信任，干群矛盾不断升级，最终导致村民上访不断发生。

通辽市经济技术开发区辽河镇党委副书记杜存胜介绍说：“实行‘532工作法以前，几乎每天都能看到村民在排队等号上访，问题主要集中在嘎查村土地发包、资产处置和资金管理等方面，可以简单总结为春天告土地，秋天告经济”。事实上，这种现象并不是个例，还有一些地方也不同程度地存在。

群众各类信访问题不仅牵扯了各级干部的大量精力，而且严重影响了地区和谐稳定和经济社会发展。全市各地纷纷出台举措解决信访问题，以开鲁县吉日嘎郎吐镇为例，2008年镇里集中人力物力解决信访问题，并先后出台了农村财务村级管理制度、重大事项报告制度等。然而，在解决历史遗留问题的同时，又不断地发现和产生新上访事件，整个信访工作处在边解决边产生的怪圈里。

为从根源上解决问题和矛盾，2010年通辽市在学习借鉴“四议两公开”的基础上，在开鲁县试点“5+2”民主管理程序，吉日嘎郎吐镇针对实践中一些村干部将“5+2”民主管理程序流于形式，不按章理事、不依法办事等现象，剖析根源发现关键在于苏木乡镇监督管理不到位，于是增加了镇党委政府对嘎查村事务的事前事中事后“三次把关”环节，形成了“532”民主决策监督管理机制。该机制率先在开鲁县村、镇、县三个层面试点，成功后，于2012年初在全市推广。自治区党委组织部也先后三次对这一工作机制进行实地调研，建议其更名为嘎查村“532”工作法，并在全区普及推广。

程序化运作：农村事务管理更民主

所谓“532”工作法，即在处理嘎查村级重大事项时，严格履行五道程序、依次通过三次把关、坚持实行两个公开。

五道程序，即嘎查村党支部提议、“两委”商议、党员大会审议、嘎查村民代表会议或嘎查村民会议决议、“两委”共同组织实施。过去，嘎查村干部存在一言堂、不秉公办事，在工作中相互推诿、相互掣肘等现象。现在，“532”工作法规定所有重大事项先由党员代表或村民代表深入基层、广泛听取群众意见后，在支部会上酝酿提议。然后召开“两委”联席会议进一步修改完善方案，通过后，提交党员大会审议。最后决议，必须经过村民大会或村民代表会议民主表决，形成的决议由“两委”共同组织实施。整个决策过程，既突出了党组织的领导核心地位，又促进了“两委”班子的合心合力；既规范了村干部的权力运行，又促进了民主，保证了村民的知情权、参与权、表达权和监督权，使嘎查村事务不再是由个人或少数人说了算。

三次把关，即成立苏木乡镇嘎查村务协调指导小组，对嘎查村事务决策过程进行指导把关，保证决策的民主性、合法性、正确性。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》，乡镇党委政府与村委会在工作上是指导、支持和帮助的关系，而在实际运行中，常常出现乡镇下命令、压任务粗暴干预村民自治，或是嘎查村不愿服从甚至抵制乡镇的指导和监督等不规范现象。“532”工作法的三次把关，既发挥了苏木乡镇的指导和监督职能作用，又避免了对嘎查村事务管理的直接干预，尊重和维护了村民自治组织的相对独立性，保证了其在党组织的领导下依法自治。第一次把好决策民主关，保证“两委”商议的事项合法、合理，且符合大多数群众利益。第二次把好表决程序关，对党员大会、村民代表会议或村民会议审议表决的程序是否合法进行把关，避免嘎查村干部决策时走过场、违规违法、变通执行。第三次把好廉洁履职关。过去，是村财务到镇里报账。现在，是镇审结小组进村审结财务。村务监督委员会对各项收支事项进行质询，经嘎查村财经负责人解释无异议后，再由镇审结小组进行认定把关，对合理收支进行核销入账，对不合理收支不予核销。然后填制《嘎查村当月财务收支公开明细表》，并张贴到村务公开栏内，实现了村财务逐月、逐项彻底公开透明。通过程序化的运作、镇审结小组的把关和村务监督委员会的独立监督，有效地保障了村资金的合理使用。

两次公开，第一次是决议执行前公开实施方案，“过去村干部是先办事后监督，现在是先监督后办事，老百姓同意才能办，老百姓不同意就叫停，谁说都不好使。”黑龙坝镇合力村村民袁宝东笑着说。第二次是决议执行后公开实施过程及结果，让老百姓对事项过程及财务等所有细节都明明白白。两次公开的前后衔接，丰富和拓展了村务公开的内容，让广大党员群众全程参与决策事项的运行。正如奈曼旗八仙筒镇党委书记王洪清所说：“实行‘532后，村里的事务全都公开了，老百姓全都知情了，党群、干群关系更和谐了。”

制度化管理：干群凝心聚力促发展

“532”工作法，不仅构建了符合当地实际的嘎查村级事务管理长效机制，还进一步健全了相应的配套制度，确保责任落实，真正实现了以制度管权、促事。

促进了农村牧区的和谐稳定。所谓“农村稳，则天下安”，科学有效的农村事务民主管理体制，是促进农村社会和谐稳定的重要保证。科尔沁区红星街道党委书记王凤森说：“‘532工作法约束了干部以规范化的程序来办事，使村级事务运行过程公开、合法、透明，信访明显减少，有效地维护了农村社会和谐稳定。”据统计，2012年到市级上访批次和人数，与2011年相比分别下降了60.1%和60.4%；搞内耗的嘎查村“两委”班子数下降了61.3%；“两委”换届期间拉票贿选嘎查村数比上次换届下降了78.9%；2012年以来，全市2098个嘎查村运用“532”工作法有效化解各类矛盾1540起，解决历史遗留问题895个，农村牧区信访总量下降了60.1%，为建设和谐稳定的社会主义新农村新牧区奠定了基础。

推动了农村经济社会健康发展。“532”工作法密切了干群关系，促进了村干部转变工作作风，扎扎实实地为农牧民群众解难事、做好事、办实事，干群齐心协力形成了加快全面建成小康社会的强大合力。开鲁县开鲁镇东关村党支部书记李宝权说：“随着‘532工作法的实施，村民的心气顺了，追求幸福生活的愿望更迫切了，干部也可以心无旁骛地为村里谋发展、争项目了。”2013年以来，全市85%的嘎查村运用“532”工作法制定和完善了符合科学发展观要求的发展规划，370多个嘎查村选准了特色产业、引进了投资项目、找到了致富门路，农牧民群众对嘎查村经济社会发展的满意度达80%以上。

促进了基层民主建设。“532”工作法把广大干部群众全部纳入工作体系，让广大农牧民群众参与有机会、诉求有平台、意愿有体现。党支部提议时广泛倾听群众心声，“两委”商议时参考群众建议，村民大会决议时尊重群众意见，确保群众在党的领导下依法行使知情权、参与权、表达权和监督权，实现了党的领导、民主管理和依法办事三者的有机统一，保障了群众享有更多更切实的民主权利。正如大草房党支部书记王振才所说：“以前村里几乎不开代表会，只有选村主任的时候，才开代表会。有了‘532工作法后，村里有大事小事，都开代表会，让老百姓全程参与，所有事情都是老百姓自己说了算。”

实践证明，通辽市创新的“532”工作法，以程序化的运作和制度化的管理，规范了嘎查村干部的用权行为，促进了嘎查村级事务公开、民主、透明，维护了农村牧区和谐稳定，是促进农村经济社会健康发展的金钥匙。