治城市病先调住房结构

文│王小广 国家行政学院决策咨询部研究员

导致我国城市交通拥堵的核心原因很多，比如人口过度分散于郊区导致交通流的过度放大、交通路网结构不合理大大降低了交通运行效率、错把公交优先当作公共汽车优先而大大降低了公共交通效率。同时还有更重要的一点：住房结构不合理，这主要反映为市中心住房密度过低及住房布局结构不合理。

城市中心该提高密度了

我国城市的规划者普遍地错误认为，市中心城市人口密度过高是导致交通问题的主要原因，于是在政策和规划上的主要措施是尽可能降低城市市中心的人口密度，将人口大规模转移到郊区去。由此“摊大饼”成为中国城市化或城市建设的主要特征。这一模式是中国城市规划和发展的主要问题，它不仅过度占用稀缺的土地资源，同时，导致城市公共投资成本过高，更根本的问题是这大大增加了人流的交通距离和过度地放大了交通流，让多数人流动而让少数人不流动，导致大量无效交通流的增加，出现了在家庭汽车普及率较低，即汽车保有量低的情况下交通拥堵十分严重的问题。

各级城市政府是如何做到这一点的？总结起来不外乎三个途径：

一是控制市区住房容积率，通过降低住房的平均建筑高度达到降低住房的空间密度。我国国情是人多地少，我国城市化的发展方向不可避免的是大城市取向，从节约土地的角度看，我们应该采取比世界上大多数国家更宽松的容积率限制措施，通过增加住房密度来应对土地资源的严重不足。但遗憾的是我们却采取了世界上最为严格的容积率限制措施。在我们许多城市的市中心区，除CBD区域，容积率通常控制在2~3倍。像日本、韩国以及许多发达国家的大城市，容积率达到5~6倍，甚至更高。我们看到美国纽约的曼哈顿地区，无论是办公楼或住宅，平均楼层高达40~50层，东京、汉城、中国香港均如此。

许多人只看到这些城市住房结构的过密化或拥挤的缺点，却看不到它的节约土地、提高城市经济运行效率的优点。在现代社会，后者更重要，城市人的生活质量必须建立在交通高效运行、日常生活方便的基础上。让大多数居民留在市中心，减少交通流，特别是减少上下班严重不对称的交通流，是提高交通效率的根本，其最重要的办法就是增加住房密度。高密度的市中心交通主要靠公共交通解决，而公共交通主要是地铁，并辅之以公共汽车、步行和自行车。

二是通过不合理的绿化率要求来降低住房的平面密度。将我国的大城市与国际上的大城市比较会发现，我国城市市区绿化率最高，难道绿化率高与交通效率有关系？是的，有很大的关系，我们应该思考一下，为什么美国大城市的市中心区很少有绿化？曼哈顿如此，曼哈顿地区除中央公园外，几乎看不到一棵树，更没有大片的草地，东京也是，中国香港也是。难道西方发达国家的人不喜欢绿化，不重视生态环境吗？大城市如果追求绿化，特别是追求高绿化率，那么将从两个方面降低城市的效率：一方面，浪费了宝贵的土地资源，在市中心区，土地是“寸地寸金”、“流金淌银”，将其大片或大比例地绿化，必然会大大降低土地的经济效率。另一方面，提高市区绿化率，意味着会明显降低住房的平面密度和道路面积，摊大了城市平面空间，增加了交通距离，从而降低了交通效率。

我们的城市规划部门制定了每个楼房之间要有35%绿化面积的要求，这种平均化的绿化率要求，不仅意味着降低土地利用率、降低交通效率，也导致了过于分散的绿化管理成本过高，许多城市中心老小区绿化一遍又一遍，种的草很快就没了，种的树最后也稀稀拉拉，原因是管理成本太高，而新小区之所以有漂亮的绿化，是因为让那些有钱的居民付出了过高的物业费。我们主张总体绿化率，即采取集中绿化的方式来提高城市的绿化率。提高绿化率可集中在郊区、远郊及市区的公园区或绿化带上，而不是在楼房间均匀分布绿化面积。要提高住房密度，在市区内必须减少绿化，少建广场，特别是少建大广场。

道路是否畅通、有效取决于两个能力，一个是分流能力，一个是纠错能力，而我们的道路结构明显是大大降低了这两个能力，于是导致了严重的交通拥堵问题。

第三个导致城市市区住房密度过低的做法就是“拆迁不回迁”。对拆迁采取低补偿、不回迁的政策，使许多居民，尤其是很多中低收入阶层，被强制地转移到郊区去，从而大大地降低了市中心区的住房密度。

住房布局对城市交通的影响

提高市中心区住房密度，让大多数人留在市区，是降低交通流、解决交通拥堵问题的有效办法，但如果住房布局严重不合理，则会明显影响这一办法的效率。归纳起来，有以下三个住房布局不合理的问题影响着我国城市交通运行效率。

一是在市区及近郊区建设了过多的封闭式小区，分割了道路，严重破坏了路网结构，降低了交通的畅通性。在过去计划经济时代，已经存在一种不合理的住房布局问题，即机关或国有企业，实行工作与居住一体化模式，形成很大的封闭管理区域，将其与周边道路分割。随着商品房市场的发展，这种局面被明显打破，但代之以住房小区模式，一个小区，小的有几幢楼，大的有几十幢楼，将其围起形成独立小区，占地上百亩，甚至几百亩。这从两个方面大大降低了社会交通效率：一方面，因其封闭性，外部车辆禁止穿行、只能绕行，导致区内道路的“私化”，交通资源浪费，从而使可利用的“公”路严重不足。如果是完全开放式的居住区域，就不存在这一问题。另一方面，封闭小区居住模式导致了大量断头路的产生，许多公“道”因其而中断或中止，系统化的路网结构被严重破坏。

二是城市规则主次的颠倒阻碍了合理的路网结构的形成。我们在城市规划中缺乏高度稳定性（刚性或法制强制性）的“本底”规划。在发达国家，这个本底规划就是路网建设规划，一切其他规划以其为基础。道路规划是主规划，住房规划是次规划，住房规划以道路规划为“本底”，即住房是逐步地填在已经规划好的路网结构中，已有“路”，就得顺路而建房，无“路”，必须按“本底”规划的要求补上“路”，然后依“路”建房，而不破坏路网结构，这才是科学的、高效的规划思路。

我国的许多城市规划却是采取相反的原则，以住房为中心规划城市，房地产商主导城市规划，路是被动地适应住房而建，房建到哪路修到哪。结果，路网被分割，合理的路网结构无法形成。在这一基础上，建什么房，是建住宅，还是建商场，或是建写字楼？除了公共建筑配套外，主要由房地产商根据市场而定。我们在城市规划管理中，恰恰管的就是这些不该管的房屋功能，而真正该管的保证路网建设的合理性和完整性却被严重忽视。

第三，我们城市总体住房布局中存在一个奇怪的现象，即在市区住房和人口密度过低的同时，一些郊区住房密度和人口密度很高，如北京建的大型小区回龙观、天通苑等。这也是重要的居住结构问题，它对交通体系效率的影响是巨大的。回龙观、天通苑的堵车到底堵在哪里？很显然，不是堵在巨型小区里（巨型小区路网结构也不合理），主要堵在巨型小区的进出口，这与整个城市的市中心区与郊区的进出口是一样的问题。是由于大量的人要进城工作或回家睡觉（“睡城”是对这些小区的恰当描绘）引起的，是减少市中心住房密度的一种反面效应。因为出来的是占绝对多数的居民（占80%），那么，还是要靠高密度解决他们的住房问题。

既然对占大多数的居民来讲，高密度住宅是不可避免的，那么，应该让高密度住宅建在哪里，城市整体效率才最高呢？从对交通效率、居民负担及城市政府负担等多方面看，无疑高密度住宅应建在市中心。延伸的一个问题是，经济适用房或保障性住宅应该建在哪里？回答同样是市中心，而不是郊区。从成本和资源利用效率来讲，郊区应该是低密度住宅，郊区化是富裕的郊区化，而不是穷人的郊区化，这样的公共选择既是私人效率最大化，也是公共效率的最大化。

规划不能随房子走

城市是什么?从形态上讲，古今中外的任何城市，都是道路与房屋的某种组合。城市的效率取决于这种组合是否合理，这就是结构问题，系统论和生态学理论都告诉我们：结构决定功能。一个城市交通高效，一定是因为这个城市的道路和房屋的组合好，相反，一个城市交通低效，一定是因为这个城市的道路与房屋的组合存在严重问题。

中国大城市，如北京、上海等人均道路面积不低，汽车保有量又比纽约、东京明显少很多，而交通拥堵却严重得多。一个极重要的原因就是我们建的路的结构不合理，导致了交通运行效率低下。

道路是否畅通、有效取决于两个能力，一个是分流能力，一个是纠错能力，而我们的道路结构明显是大大降低了这两个能力，于是导致了严重的交通拥堵问题。

路网密度决定一个城市的交通效率，而不是人均道路面积的多少决定一个城市的交通效率。什么样的路网结构才是合理的?

高效的路网结构有以下两个特点：一是路网密度高，或毛细血管发达，通达功能强。二是道路规整，循环畅通。

驾车者不管是生手还是熟手，都会经常走错路，因此，需要自我纠正。我们城市的路网结构存在的一个普遍问题：有很多的大动脉却没有毛细血管，即有许多宽敞的主干道，但小路太少，导致纠错困难，交通流严重不畅；在纽约，横的街道只有50多米，纵的大道也不过200～300米，在横的街道上主要是不太宽的小马路，多为单行道，10个单行道之间有一个双行道（主干道），纵横高度密集交叉是国外大城市道路结构的特点，往往一座楼房的四周全部是道路，而我们的楼房四周一般仅有一面邻道，其他三面不邻道。这就像长江、黄河一样，有大的主干流，却因生态环境破坏使小的支流被破坏、蓄水的湖泊也失去蓄水的功能，结果是“小涝也大灾”。

当今我国城市的发展越来越“大道化”，而没有街，现在的城市新区建设更是这样，城市没有“街”不仅导致交通拥堵问题严重，而且导致一些重要功能的严重丧失。对我国的城市来讲，最大的功能丧失是商业发展受限制，人们出行、购物极不方便，小商店密布是街道的特点和功能，为什么我们的工业发展越来越好，而服务业总是严重滞后，一个重要原因就是我们承载大量商业、服务功能的街道的不断丧失。商业、服务业的发展需要集中，需要便利，否则难以发展。

高效的交通路网结构另一个特点是道路规整，循环畅通。我们的城市道路有的间距大，有的间距小，有的东西、南北大贯通，有的则走着走着断了头，一些建设物或设施挡住了。在许多城市，导致路经常断头的原因是因为一个大的小区存在、一个大的机关存在、一个大的厂区存在或一个大的学校存在。许多人对国外的大学没有围墙、完全开放式不理解，这正是道路整体性的需要，是便民的需要，它带来的是整个城市交通运行的高效率。这里，反映了我们的城市规划中的一个大问题：我们的路网结构不是预先规划好的，一般是先有房子（建筑物），后修路。城市建设规划的第一规则是以道路为中心规划城市，先有路后有房，不是像我们现在这样，房子建到哪里，路便修到哪里，房子（或建筑物）把路网完全破坏了。