墨西哥能源改革案例透析

2014-02-27中国投资协会能源研究中心副理事长曾兴球

中国石油企业 2014年10期

□ 文/中国投资协会能源研究中心副理事长曾兴球

墨西哥能源改革案例透析

□ 文/中国投资协会能源研究中心副理事长曾兴球

采取断然措施，打破垄断经营格局，走市场化发展道路，将油气、电力在内的能源行业，向国内外市场开放，吸引外资、私企投资能源领域。

墨西哥能源改革，不仅备受美洲各国关注，同时也牵动着国际市场。在这场能源改革中，有两个方面值得在法案修订当中注意。一是改革辐射多个领域。显而易见，在长达295页的墨西哥能源改革法案当中，有关石油改革和墨西哥国家石油（Pemex）体制改革的条款占了绝大部分。虽然在墨西哥能源领域中，电力远远不及石油一样具有鲜明的政治倾向，但从墨西哥打造能源领域长足的竞争力、实现经济的可持续发展方面，电力的地位同样不容小觑。目前来看，墨西哥能源改革法案的出台，也会是电力产业的转折点和里程碑。随着墨石油领域的“寡头”—墨西哥国家石油体制机制的转变，该国电力领域的“一枝独秀”—墨西哥国家电力公司（CFE），也将被迫从现在的垄断地位转变为一家国有企业和“高产的公有公司”。二是墨西哥的能源改革即将催生一家独立的操控机构—国家能源调控中心（CENACE）。该机构现在仍是国家电力公司的一家下属单位。机构成立后，将致力于刺激参与发电领域的私企盯紧需求增长实现发展，同时对墨西哥不受欢迎的电力关税做出调整。

能源改革不只是解决能源领域问题，很可能是墨社会改革的先兆

墨西哥能源改革可追溯到1938年，当时的墨政府将美、英、荷等国所属17家石油公司产业收归国有，成立墨西哥国家石油公司（Pemex）。76年来，墨国油一直垄断着本国境内油气资源的勘探、开发、炼制、运输和销售业务，墨国内所有加油站全部使用该公司的产品，公司营业收入最高时占政府总预算的34%。墨国油不但负责全部油气生产，而且还赋予行业运作的政府职能，是家名副其实的政企合一企业。

墨西哥是世界第10大原油生产国，第12大原油出口国，是美国的第3大石油进口来源国。受管理体制限制，长期采用封闭式垄断经营方式，缺乏市场竞争活力，新技术开发滞后，资金投入不足，没有能力开发新区，增储上产乏力，制约了油气产业发展。特别是近10年来，原油日产量从2005年的350万桶降至2013年的250万桶，减少了28.6%。

另一方面，由于墨国内炼油加工能力不足，石油产品原本主要靠进口，加之国内消费量逐年增加，2012年从美国进口石油产品达每天60万桶，是2004年的3倍多。每年从美进口天然气达2.1万亿立方英尺。为挽回油气工业的颓势，墨政府启动能源改革，采取断然措施，打破垄断经营格局，走市场化发展道路，将油气、电力在内的能源行业，向国内外市场开放，吸引外资、私企投资能源领域。

墨西哥是最早推行资源国有化的国家，也是坚持国有垄断经营时间最长的国家，如今再次踏上改革之路，且势头正盛，对国际市场影响很大，意义深远。正如墨驻华大使温立安所说：“能源改革是墨西哥近代史的标志性分界线，意味着墨能源改革不只是解决能源生产问题，也可能是墨西哥社会全面改革的先兆。”

2013年2月25日，墨西哥公布了教育改革方案，随后，电信改革方案获得参议院通过，计划通过强制性的资产出售打破电信垄断格局，取消对外资介入墨电信市场的限制，并禁止任何公司在电视、电话、移动通信和互联网服务等市场的占有率超过50%。与教育和电信产业相比，能源产业对国家经济发展的影响更为巨大。作为一个世界级能源生产国，墨迄今仍在进口石油和天然气，单凭这一理由就足以让墨政府对能源产业进行大刀阔斧的改革。

墨西哥历届政府都不同程度地采取措施，推进能源改革，都希望借改革增加国家财政收入，缓解社会压力，但每次改革都受到各种干扰，而收效甚微，导致能源行业陷入长年不景气的怪圈。本届政府表现出极大决心，虽然现在还不能对改革得出成功与否的结论，但从前期工作看，这次改革与以往相比较更有章法，极具特色。

把政府管理、企业生产、环境监督完全分开，国家公司不再承担政府职能

墨西哥国家石油拥有15.1万名员工，但其石油的人均产量远低于外国同行。墨西哥《改革报》报道称，2012年该工会负责人的出差和日常开支高达6.5万美元。该公司承认，尽管油井已经干涸，上游部门人员过于臃肿，但又不能解聘。同时，管理人员还得承受令人窒息的内部官僚主义。

图为在墨西哥首都墨西哥城，众议员举手表决能源改革法案。

一直以来，有关墨西哥能源改革将向何处去的观点，围绕着如何借鉴挪威、巴西和哥伦比亚这3个国家的石油公司模式展开。在墨西哥参议院制定和批准的能源法案中，也可以清晰看到这3个国家的印记，如敦促成立主权石油基金和管理方式，明显是在效仿挪威的先例。但墨西哥能源改革的草案修订者也没有错过大家对巴西最近有关盐下层油的石油法修订的争议。秘鲁石油管理也值得借鉴。在法案中，有关秘鲁模式的章节引人入胜，又极富说服力。秘鲁这个南美洲国家，其在石油和天然气许可证方面的灵活程度吸引了全球投资者的目光。秘鲁并不是主要产油国，却已经实现了多轮国际招标，并与多家世界主要石油公司签订合同。从墨西哥民众仍在纠结的“碳氢化合物国有化”，到合同条款、纳税和特许权机制的制定，秘鲁都是墨西哥在实现油气改革突破当中值得深入研究的案例。

从目前已经实施的能源改革步骤可以看出，墨西哥本次能源改革一是打破由墨国油垄断经营的格局。总体思路是开放国内市场，引进国际、国内各类资本，投资墨油气勘探、开发、炼油、运输和销售等环节。具体方法是从油气全产业链入手，根据上下游不同业务环节特点，提出与之相适应的改革方案，转变墨国油内部管理方式，适应外部市场新变化，调动各方面积极性。2018年将完成与油气相关建设项目124个，总投资约2700亿美元，将全国原油产量从现在每天250万桶提至350万桶，天然气产量从目前日产57亿立方英尺提至80亿立方英尺。

二是加速墨国油转型，建立健全以石油、天然气及电力为主体的能源行业新体制。墨政府的态度十分明确：改革不是要把墨国油变成私有企业，不是私有化，而是要把它改造成一家能够完全按照市场化规则运作的国有生产型企业。其充分借鉴北美成熟的自由市场经验，把政府管理、企业生产、环境监督完全分开，国家公司不再承担政府职能，鼓励国有企业和私营企业联合投资经营油气行业，提高国有企业的投资效率。

三是保障国家财政长期稳定增长。通过能源改革，国家公司能在石油、天然气、电力等方面大力发展生产，扩大出口，增加收益。同时还能增加就业，确保社会稳定，为进一步推动其他区域的改革提供经验和经济支持。墨政府明确能源改革是国家发展的一部分，通过一系列改革措施，推动墨国民经济总产值持续上升，到2018年在现有的基础上增长1%，2025年增长2%，增加50万-250万个就业岗位，为墨西哥全面恢复经济增添活力，提高人民生活水平，巩固国家政权。

从修订法律入手，分步推进改革

打破油气行业长期以来的垄断格局，墨政府首先从修订法律入手。事实上，墨国内民众对这种垄断经营状态早已产生不满，从1995年起，政府相关部门就已着手讨论开放市场的问题，受《墨西哥宪法》限制，未能从根本上解决垄断经营的问题。随着国际市场环境的变化，有的法律规定显然已不适用，而有的领域则存在法律空白，需要修订与补充。

政府组织法律部门对宪法相关条款，特别是第27章，对油气工业的“机构组织法”部分进行调整，完善了《外国投资法》。墨西哥能源改革过渡性法案于2013年12月30日生效，从今年2月1日起，进入“二次立法”阶段。8月11日，墨总统签署能源改革二级法案，这项法案分为9大领域，共涉及21项法律，其中新立法8项，原有相关法律修正案13项。

这些新法律主要涉及市场准入条件、发放许可证办法、取消汽油补贴、打破垄断、开放销售市场、划定投标区块、规定投标程序、合作商业模式、税收改革、环保标准、监管程序、社会责任等，作为全面推进能源改革的规范加以实施。年内政府还将成立一个专门监管生产型企业的独立机构，制定具体的管理细则，确保新法令能落到实处。

考虑到改革可能带来的风险，墨政府主导改革的总体设计，将改革的总体目标分解为若干步骤，一步一步深化。第一步从上游开始，墨国油选出10个区块，分4种类型，用投标和双边谈判的方式选择投资者，投资者或是外国公司，或是国内私人企业，只要是合法的投资主体，并且有能力执行合同就可投标。

同时，墨西哥还改革了合同签署方式，过去合同方只能与墨国油签订服务合同，现在改为既可以同国家公司签，也可以与政府签署合作合同；可以是服务合同，也可以采取利润分成、产量分成等商务模式。

目前正在筹备首轮国际招标，估计明年一季度将发布招标具体内容。第二步墨西哥将进一步开放深海、非常规油气勘探开发，还将扩大电力、可再生能源等方面的合作。墨西哥未来还将开放技术服务市场，这对于中国油气行业来说值得期待。

既然是改革，就不可能没有阻力。墨西哥能源改革面临的阻力也不小。首先，油气行业内部利益要重新调整，各个既得利益集团必然产生新的矛盾。另一方面，墨国民对改革普遍抱有希望，但鉴于以往改革结果不尽人意，对此次质疑声也不小，主要是担心改革利益分配是否公平、改革效率能否达到预期，如何消除民众顾虑，对改革者来说，是个挑战。其次，为了推动改革，墨西哥已成立跨党派联盟，以推动各党派、各政治势力在改革方面取得一致意见。从实际情况看，在改革内容和方法上，各党派还在争执不休。虽然二级法案已通过，但落实仍然存不确定因素。

值得一提的是，墨能源改革还有重大地缘政治意义。考虑到委内瑞拉和巴西的能源大国地位，墨西哥是西半球能源秩序变化的关键一环，将可成为南美洲、北美洲能源格局的分界点。还有一点不容忽视，墨西哥是美国“后院”。长期以来，美、加、墨三国在能源领域里合作紧密，近乎于绑在一起。美国从墨西哥进口石油最高时占到其进口总量的16%，近几年美国从自身利益出发，减少了从墨进口，但2012年以来还保持在10%左右。对美国而言，墨西哥能源改革的走势是其关注重点。是助力，还是搅局？关键在于墨西哥能源改革的结果对美国是否有利。反之，美国的态度对墨西哥能源改革成功与否，也是关系重大。