美国公共部门雇员养老金改革及其对中国养老金双轨制的启示——以美国为参照的一项研究

姚金海，刘明喧

（1.江西省委党校公共管理学教研部，江西南昌330003；2.审计署京津冀特派员办事处，天津市300143）

美国公共部门雇员养老金改革及其对中国养老金双轨制的启示
——以美国为参照的一项研究

姚金海1，刘明喧2

（1.江西省委党校公共管理学教研部，江西南昌330003；2.审计署京津冀特派员办事处，天津市300143）

机关事业单位养老保险制度与城镇职工养老保险制度并轨是养老金制度体系的一个子问题。但过分纠结于这一问题可能会使我们无法拨云见日，看不清不同制度体系下养老金待遇差异这一本质性问题。对我国机关事业单位养老保险制度与城镇职工养老保险制度而言，是否需要并轨并不是真正的问题，至少不是当前最急迫的问题，问题的症结在于两者间待遇差异过大而形成的社会不公。通过市场化运营机制提升城镇职工养老金待遇水平，有利于消弭企业与机关事业单位之间的待遇差异，这是当前乃至今后养老金制度体系顶层设计的重中之重。

养老金制度；双轨制；制度并轨

一、引言

党的十八届三中全会在建立更加公平可持续社会保障制度的目标下作出了推进机关事业单位养老保险制度改革的决定和部署。我国机关事业单位养老保险制度对保障退休人员待遇，稳定职工队伍，促进经济、社会、文化各项事业全面发展发挥了非常重要的作用。[1]不过，我国机关事业单位养老保险制度存在的问题也很突出，它仍然是一种传统的单位保障或国家保障制度，[2]缺乏明确而合理的国家、单位、个人责任分担机制，个人无需缴费。待遇与缴费无关，根据工作年限长短，以退休时工资为基数按规定比例发放。企业与机关事业单位之间养老金待遇水平差别过大，企业职工对养老金待遇公平的诉求日益高涨。对我国养老金双轨制而言，是并轨还是在适当提升的基础上平衡待遇，这是个问题，有必要在顶层设计的视角下清醒认识，深刻理解，准确把握。

二、美国公共部门雇员养老改革政策问题构建及其对我国的启示

公共政策过程以政策问题的构建为逻辑起点。基于公共政策的问题取向（Problem Orient⁃ed），威廉·N·邓恩将公共政策分析称为“问题分析之学”（Science of Problem Analysis），[3]政策分析活动首要的任务就是阐明问题本身。政策问题的构建要深入到复杂的政治、经济和社会背景中，通过对问题的感知、搜索、定义和具体化，通过多种途径的努力，在主体多元化、价值多元化背景下寻求社会问题的政策议程突破。

1.美国公共部门雇员养老改革历程与政策问题构建

1920年，为提高公务员队伍工作效率与活力，美国政府制定了《文职公务员退休制度》，建立了公共部门雇员①退休金计划。该制度分为联邦和地方政府两个独立子系统，覆盖雇员数超过2000万，约占美国劳动人口总数的15%。联邦层面又可分为联邦政府文职雇员退休金计划、联邦军职人员退休金计划两种，分别覆盖300万左右的人员；州和地方政府层面与联邦政府层面大体类似，也建立了退休金制度，覆盖雇员人数约1300万。美国公共部门雇员退休金计划早于美国社会养老保险计划建立。1929～1933年，美国经历了严重的经济危机，大萧条所带来的灾难性后果使美国人确信，必须建立一个由政府主导的广泛的养老金体系，于是有了1935年的《社会保障法》（Social Se⁃curity Act），确立了社会养老保险制度框架，基本养老保险基金（OASI）也于1940年建立并运转。公共部门雇员因为已经有了自己的退休金计划，故1935年建立的社会养老保险计划并没有将他们囊括进去。旧的联邦公务员退休体系基本上能够达到80%的替代率，这在当时远超企业雇员的养老金待遇水平。[4]与我国当前情形类似，美国私营部门雇员普遍对公务员产生了“养老金妒忌”，将公务员养老金制度纳入社会保障体系的呼声日益高涨。20世纪70年代，美国社会保障财务困境日益凸显，加之民众对公务员养老金待遇普遍妒忌，时任总统成立改革咨询委员会专门研究社会保障脱困之策，其中就包括将公务员纳入社会保障体系，但遭到公务员群体强烈反对，联邦公务员工会甚至成立了专门组织维护公务员养老金利益，改革一时陷入困境。直到20世纪80年代，社会保障的财务危机进一步蔓延，甚至到了不得不增税的地步。美国前总统里根上台后，在共和党、民主党的一致高调支持下，国会通过了把公务员纳入社会保障体系的决议。

2.对我国的启示

（1）中国养老金双轨制政策问题构建。以1958年和1978年为界，我国机关事业单位养老保险制度的发展经历了初创阶段“生、老、病、死、伤、残”组织全包并区别于企业的供给制，调整补充并与企业退休制度统一，打破企业与机关事业单位统一退休制度并再次与企业分离，这样一个“分—合—分”的过程。1997年城镇职工实行“统账结合”养老保险制度改革之时，机关事业单位并未同步推进，自此形成了机关事业单位与企业职工养老体系双轨并行且两者养老金待遇苦乐不均的二元化格局，机关事业单位职工养老金待遇远超企业职工，养老金双规制公平性缺失问题饱受诟病，不仅影响了整个社会保障制度的发展与完善，制约了全国统一劳动力市场的形成，而且加重了财政负担，阻碍了社会主义和谐社会的建设。[5]《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》早在2008年就已通过，并在山西等五省市进行试点，但截至目前几无进展。在并轨试点推进缓慢之际，碎片化、多轨制、缴费高的基本养老保险制度财务收支失衡风险日增，决策部门试图通过延迟退休来疏解压力。双轨制下机关事业单位优越的养老金待遇本就已经令民众不满，延迟退休再给机关事业单位职工锦上添花无异于火上浇油，故延迟退休话题甫一抛出即陷入舆论旋涡。客观来讲，延迟退休对我国现行退休年龄制度设计而言兼具经济理性和技术理性，但在养老金待遇公平性缺失的双轨制环境下阻力重重，强行推进并不符合政治理性。我国以往的养老保险制度改革缺乏顶层设计理念和战略，企业、机关事业单位各部门间养老问题相互胶着，大有演化成复杂问题系统之势，迫切需要相关主体寻求政治动力并在政策议程中实现策略上的突破。[6]

（2）我们应向美国学习什么。综观世界各国公务员养老改革，其动因要么是缓解筹资压力以实现财务平衡，要么是促进劳动力市场自由流动以提升资源配置效率，要么是减少公共部门因养老金待遇比企业优厚较多而遭受的指责以缓解社会矛盾和压力。[7]但改革的本质就是对利益进行重新分配，被调整的既得利益一方显然会制造阻力。考察美国公共部门雇员纳入社会保障体系的历史可以发现，发达国家公务员与企业养老社会保险制度的统一无不经历了复杂的政治议程与艰难的讨价还价过程。[8]这无关道德，更多的是一种利益与价值的博弈。当前，我国机关事业单位退休制度同样面临财政压力、阻碍人才流动、拉大收入分配差距等问题，有必要通过政策议程将之转变为公共政策问题加以解决。那格尔[9]从社会团体、个体与政府之间的关系出发，归纳了社会问题进入政策议程的四种途径：①社会中部分团体或个体主动，政府只是有限介入；②政府主动介入，发现并解决问题，社会团体和个体有限介入；③政府、社会团体以及个体都主动；④政府、社会团体以及个体都不主动。在美国公务员退休金制度改革过程中，具有多元价值目标的不同主体充分表达各自的利益诉求，公务员群体与企业职工均积极维护并争取自己的权益，政府部门也主动介入，成立专门的改革咨询委员会研究相关问题。正是政府、社会团体以及个体的主动参与、充分协调与沟通，才使得社会问题适时进入到政策议程，为相关政策活动的开展奠定了坚实基础。我国机关事业单位退休制度和养老社会保险制度存在与美国改革前类似的问题。人口老龄化与转轨成本分担机制的不合理使得统账结合的基本养老保险制度实际上成为了“名义账户”，个人账户空账运转，养老金系统收支严重失衡，机关事业单位退休金财政负担沉重。机关事业单位的“单位保障”或“国家保障”使得机关事业单位与企业间流动因成本过高而难以实现，不利于劳动力市场资源配置效率的提高。目前，机关事业单位退休金高达80%以上的替代率使得每况愈下的城镇职工养老金替代率相形见绌。统计数据显示，后者目前已经下滑到了50%左右，既低于58.5%的目标替代率，也低于55%的国际警戒线。养老金双轨制及其带来的一系列问题已经成为影响广泛的社会问题，企业职工占总劳动人口的80%以上，这一群体对机关事业单位存在“养老金妒忌”是很正常的，这与美国的情形大体类似。但国家治理现代化对我国而言仍然是一个新事物，公民参与公共决策机制基本缺失，政府、社会团体与个体间的良性互动尚未形成，否则政府职能转变也不会成为本届政府推动国家治理现代化的突破口。必须承认，目前我国地方政府重政府投资轻民众内在需求，各部委过于看重权力和行政审批，正如李稻葵先生所言，成为掣肘我国经济制度变迁的强势利益团体。此种情境下，自然难以形成政府与公民以及公民组织之间在公共决策中的良性互动，结果导致养老金双轨制及养老社会保险制度本身存在的问题严重至此却无法迅速纳入政策议程。有关部门甚至不顾养老保险统筹基金透支个人账户以致个人账户空账运转的事实，否认养老金收支缺口的存在，似乎只要承认缺口便会遭到工作不力的指责。当然，也有部分专家学者甚至官员不仅承认缺口的存在，也进行了深入的研究和测算，这体现了一种专业素养和社会责任感。承认问题、研究问题、倾听民意、广纳群言、将社会问题合理地纳入政策议程，是实现公共利益的必然途径，美国政府这方面的做法值得有关决策部门学习。公民参与公共决策是当今社会的大势所趋，自上而下单向度的政策活动是计划体制下传统的思维模式，有违党的十八届三中全会提出的简政放权、推进国家治理现代化的目标。政府决策部门应坚决贯彻群众路线，本着“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的宗旨，正视当前养老社会保险制度中存在的问题，成立专门的改革咨询组织，提供有效的协商沟通平台，让相关利益主体充分表达自己的多元利益、多元价值，在理性协商基础上有效构建政策问题，制定科学有效的公共政策，实现公众利益的最大化。

三、美国公共部门雇员养老改革政策工具运用及其对我国的启示

1.美国公共部门雇员养老改革政策工具运用

在公共政策活动过程中，选择合适的政策工具是必不可少的环节。不同的人对政策工具的认识差异很大，有的将之视为一种行为机制，有的将之视为一种推行手段，有的将之视为一种活动，但各种理解均承认政策工具是达成政策目标的手段，[10-11]因此手段性是政策工具的基本属性。霍莱特和拉梅什（M.Howlett&M.Ramesh）按照强制性由弱到强的顺序将政策工具分为自愿性工具、混合性工具、强制性工具三类。美国市场经济高度发达，在其200多年的市场经济发展过程中诞生的社会保障制度迄今也有100多年的历史了。制度设计过程中政策工具的运用深深烙上了市场经济的痕迹，较少使用政府强制性政策工具，注重发挥个人、家庭、社会组织和市场的积极作用。同时，通过税收优惠等多种混合性政策工具进行激励，更多运用自愿性政策工具解决公共政策问题。当然，政府在整个制度中并非无所作为，通过相关立法制定规则，建立养老金利益担保公司，强化养老金制度各环节监管手段等的作用，构建了一个具有良好治理结构的养老金体系（见图1）。

图1 美国养老金体系

目前，美国形成了主要由基本养老保险、职业养老金计划、个人储蓄养老计划三大支柱构成的养老金体系，被形象地称为“三条腿的板凳”。第一支柱由政府主导，统一管理，通过税收筹资，雇主和雇员共同负担，采取现收现付模式，保障基本养老需求，发挥再分配功能；第二支柱由雇主主导，个人参与，起到储蓄功能；第三支柱由个人主导，包括个人退休账户和商业养老保险，发挥防范长寿风险的补充保险功能。除主导第一支柱的养老金计划外，政府并不直接参与第二、第三支柱养老金，而是充分运用税收优惠等政策工具鼓励私人养老金的发展。各类年金计划和个人储蓄养老计划②是私人养老金重要的组成部分，基本采取完全积累制，由充分竞争的投资机构运营，银行、保险公司、共同基金等多种金融机构均不同程度地参与其中，投资方式多样化。纵观美国公务员养老金改革历程可以发现，1920年8月1日，由《文职公务员退休制度》确立的公务员养老金制度要早于1935年经由《社会保障法案》确立的社会养老保险计划，因此一直到1986年《联邦雇员退休制度》制定之前的几十年间，公务员与企业雇员及其他人员的养老金始终在两条不同的轨道上运行。经过1983～1986年间的改革，所有1984年1月1日后入职的公务员与企业雇员一样，③形成了由社会养老保险、职业养老金计划、个人储蓄养老计划组成的三支柱养老金体系。作为旧体制的公务员退休金计划（CSRS）已经成为一个封闭的系统，会在若干年后随着最后一个参加者的去世而结束，而作为新体制的联邦雇员退休金计划（FERS）则会在若干年后成为主要的联邦政府雇员退休金计划。[12-13]

2.对我国的启示

无独有偶，我国机关事业单位职工与企业职工养老保险制度并轨的动力并非来自封闭体系本身存在的问题，而是来自整个养老保险制度存在的问题。我国养老金双轨制问题的根源并不是机关事业单位职工养老金替代率太高，④而是企业职工养老金替代率太低（见表1），50%左右的总替代率已经跌破了国际劳工组织55%的警戒线。

我国养老金双轨制带来的养老金待遇的不公平已是不争的事实，但消弭双轨制下养老金待遇差距的政策工具却有“提低”、“降高”两种截然不同的思路。对这一问题的处理，美国的思路值得我们借鉴。首先，美国政府运用税收优惠等政策工具鼓励雇主和雇员参与第二支柱和第三支柱的养老金。与此同时，美国采取一系列政策措施打通养老金市场与资本市场壁垒，实现两者间的有效对接与良性互动，在对企业职工养老金大幅“提低”的同时，也促进了公务员养老金替代率的适度提升。得益于一系列政策工具的合理运用，消弭了公务员与企业雇员之间养老金待遇的差异，实现了公共政策项目价值与社会价值目标的有机统一，可谓曲径通幽。整个政策的顺利推行得益于决策部门对不同群体利益诉求的准确把握与政策工具的有效组合，将来自公务员的阻力和来自企业雇员的压力化于无形。

表1 中美公私部门养老金替代率比较 单位：%

四、我国养老金双轨制的出路

根据前面的叙述，养老金双轨制及其带来的一系列问题既不是单纯的经济问题，也不是单纯的社会问题和政治问题，而是一个相互制约、相互作用的复杂问题系统。这需要决策部门从系统论和协同论的视角来考虑问题，充分掌握各方利益主体诉求，清晰把握政策问题实质，并在此基础上将问题纳入政策议程，运用恰当的政策工具切实开展有效的政策活动，从而实现公共政策项目价值、社会价值、制度价值的有机统一。党的十八届三中全会提出了“建立更加公平可持续的社会保障制度，实现基础养老金全国统筹，推进机关事业单位养老保险制度改革，研究制定渐进式延迟退休年龄政策”的改革目标，但政策科学在我国仍然是一个全新的课题。在机关事业单位和企业养老金并轨方面，目前决策主体单向度、分割式、命令式的政策思路已经越来越行不通了。就“双轨制问题”论“双轨制改革”，仓促出台相关政策难免会使改革沦为“半拉子工程”。既然养老金双轨制存在的问题源自养老金制度顶层设计的缺陷，那么在系统论、和谐论基础上对养老金制度进行顶层设计，谋求全面解决方案就显得非常必要了。

1.明确各方利益诉求，找准政策问题本质

美国公务员养老金制度改革的历史告诉我们，明确各方利益诉求，找准政策问题本质是有效解决问题的关键。有序的公民参与是实现这一目标的有效途径。在公民社会视角下，公民参与是国家走向政治民主和政治文明的重要内涵，也是公民进入公共生活领域，参与治理，对那些关系自身生活质量的公共政策施加影响的基本途径，这有利于促进公民及公民社会组织与政府之间的双向协调与沟通，建立公民和政府共同生产与合作的公共事务治理模式，[14]促进国家善治，实现社会公正和谐。少数政府官员经常以公众利益代言人自居，以个人感觉代替公众感觉，固执地认为单向度集中决策效率高，西方民主决策效率低，未免有些狭隘。对此，党的十八届三中全会高瞻远瞩，明确将“推进国家治理体系和治理能力现代化”上升到全面深化改革总目标的高度。无论各方对善治的理解存在何种差异，“公民参与”都是善治的核心要素。理性分析表明，以往养老金制度改革不彻底、不完善，对养老金转制成本处理失当，导致新制度下企业及参保者承担了不必要的额外成本，由此造成了个人账户的空账运转。与此同时，企业养老金缴费负担畸重导致第二支柱、第三支柱空间尽失，再加之税收激励政策不到位、养老金市场与资本市场人为分割等因素的综合作用，导致当前城镇职工养老金替代率逐年递减。企业和机关事业单位养老金待遇的差异使得机关事业单位养老金遭遇普遍妒忌，并轨呼声一浪高过一浪。究其根源，企业参保职工的利益诉求其实是提升养老金替代率，而机关事业单位的利益诉求同样也是适当提升，最低限度是不能降低。因此，相关政策工具的运用不应强行将机关事业单位并入当前的城镇职工养老保险制度，因为这样的结果不过是“共同贫穷”。企业职工除心理安慰外毫无福利提升，而机关事业单位则会因福利受损而产生极大的改革阻力，令政府决策部门地位尴尬。至于先拿事业单位进行这种“减法型”的试点更是错上加错，除人为分割机关事业单位两个群体外，不会取得好的试点效果。在政策价值层次丝毫没有得到提升的基础上强行推进延迟退休政策，其结果必然是在原有企业职工反对的基础上，再遭到机关事业单位职工的群体反对。各方利益主体的利益诉求一旦弄清，真正的政策问题就会凸显出来，即如何提升制度覆盖人群（尤其是企业职工）养老保险制度的总替代率，使各方主体都能拥有一个相对合意的养老金保障。相关政策工具围绕这一目标进行有效组合与运用，则养老金双轨制问题会迎刃而解。

2.理顺各方主体关系，实现养老三支柱共同发展

主体界定、功能划分、层次设定是养老金体系改革的关键。一个国家的养老金制度必须实现国家、企业、个人三者间的风险分担，这就要求三者共同为退休收入提供来源，实现再分配、储蓄、保险三大功能的有效互补。基本养老保险、职业养老金计划、个人储蓄养老金计划三支柱模式作为当今世界养老金制度的主流模式，正是这种理念的现实运用。20世纪80年代，智利成为世界上第一个将社会养老保险基金转为私营化管理的国家。该制度实行个人缴费、个人所有、完全积累、私人机构运营，由此带来了国内资本市场的快速发展和养老金较高的收益率，成为世界各国私营养老金改革争相效仿的典范。尽管该制度因参保率较低、养老基金管理费用过高、再分配功能薄弱等问题饱受诟病，但后来智利通过进一步改革，增加了更具共济功能的第一支柱，进一步完善了治理结构。由此可见，在世界范围内，养老金三支柱模型已经或正在占据主导地位，相关创新正在此框架内开展，我国也不例外。只有理顺各方主体关系，实现养老金三支柱共同发展，才有可能破解当前困局，实现养老金制度公平可持续发展的目标。

3.科学设定改革路径，突破路径依赖及其锁定效应

路径依赖类似于物理中的“惯性”概念，强调历史在解释制度方面的重要性。根据路径依赖的作用方向，可将之划分为自我强化和锁定两种。其中，后者指制度变迁过程中，初始制度由于种种原因滑向低效率，并长期维持一种制度的低效率均衡，这就是路径依赖的负反馈机制，我们称之为“锁定”。[15]当前我国养老保障体系存在很多问题，其主要表现包括：养老金三支柱发展极不均衡，基本养老一支“独大”；基本养老保险制度碎片化、多轨制、流转难、缴费高，隐性债务缺口巨大；企业年金与个人商业养老保险缺少法律与税收支持，基本养老金与企业年金投资受限严格；机关事业单位与企业养老保险水平差异过大，影响社会公平。当前，摆在养老金制度改革面前最为重要和紧迫的事情就是提升企业职工养老金待遇水平。重构机关事业单位养老金制度及我国养老金制度体系的核心在于，推进养老金第一支柱改革，同时实施税收优惠政策，鼓励第二、第三支柱加快发展，从而在此基础上构建一个多支柱均衡发展、政府与市场责任边界清晰的养老保险体系。

提升企业职工养老金待遇水平知易行难，但并非无解，说到底还是一个开源节流的问题。在人口老龄化、新型城镇化背景下，养老金支付水平刚性增长是大势所趋，节流空间狭窄，开源任重而道远。按照管理学基本原理，工作的推进应该按照“重要而紧迫→紧迫而次重要→重要而次紧迫→次重要次紧迫”这样一个轻重缓急的顺序开展。当前导致我国养老金体系诸多问题的根源在于顶层设计的缺失，但这一根源问题的解决不可能一蹴而就，从重要性和紧迫性的角度看，提升城镇职工养老金待遇水平乃首要问题。认真梳理可以发现，从这一源头性问题出发，养老金双轨制、延迟退休等问题才会在当下引发过度关注。待这一问题解决后，城镇职工对机关事业单位养老金的普遍妒忌将自然消解，延迟退休的阻力将大大减小，养老金体系一系列全面深化改革的措施也将顺利推进。提升城镇职工养老金待遇水平的开源之策，不可能完全依赖财政转移支付力度的增加这个外力，通过市场化运营机制增强养老保险基金保值增值能力方为内涵式发展之道。然而，养老金市场化运营机制长期停滞于讨论层面，长此以往，改革的时机将丧失殆尽。推进养老金市场化运营，乃当前养老金体系全面深化改革最为重要而紧迫的任务，是修缮养老金制度体系“半拉子工程”的关键所在。不妨参照社保理事会模式，建立全国养老金专业运作机构，推进市场化、多元化投资运营。这样的话，按照全国社会保障基金自成立以来8%以上的投资收益率推算，可确保城镇职工养老金58.5%的目标替代率，而且还有富余。如此一来，第一支柱的基本养老保险缴费率还可适当下调，为第二支柱企业年金（含职业年金）的发展腾出空间。此外，应通过税收抵扣等优惠政策鼓励发展企业年金，提高企业退休人员养老水平，而机关事业单位职工则通过职业年金弥补第一支柱并轨后养老待遇的落差。当然，从激励机制角度看，职业、地域、收入差异必然会体现到通过职业年金和企业年金体现的养老金待遇的差异上，但只要机会公平、权利公平问题得以解决，适度的差异是公众可以接受的，毕竟理性的公众所期待的公平并非结果的绝对均一。最后，还可借鉴欧美发达国家经验，在第三支柱个人养老方面通过个人所得税减免或递延等方式激发个人养老储蓄的积极性，以增加养老保障体系弹性，鼓励个人合理分担养老义务。

4.建立城镇职工养老保险缴费激励机制

当前城镇养老保险仅仅简单地以缴费年限满15年作为能否按月领取基本养老保险金的“分水岭”，不能从制度上激励参保人员缴费的积极性。加之基金征缴缺乏制约手段，导致部分人员在缴费年限满15年后即停止缴费，而坐等按月领取养老保险待遇。基础养老金水平不与缴费年限挂钩，缴费年限15年以上的参保人员无论缴费多少，无论缴费超过15年多长时间，一律确定为当地上年职工平均工资的20%。这导致权利与义务脱节，不能体现多缴多得的效率原则。为此，应建立多缴多得激励机制，即延长享受全额退休待遇的缴费年限，将现在的15年延长至30年，且规定未达到30年缴费期限者减发退休待遇，超过15年至30年缴费者，增加退休待遇享受。为进一步强化激励效果，也可将缴费年限延长与基本医疗报销比例增长挂钩，缴费年限延长者其基本医疗报销比例也适当增加。

5.养老金并轨应区别对待，分类推进

即便决策部门决定马上推进机关事业单位与城镇职工养老保险并轨，其过程中也不妨借鉴美国经验，采用新人新办法、老人老办法的做法，逐步减轻机关事业单位养老金的财政负担。待改革时机成熟时，以改革初始年度为切入时点，该时点之前的人员仍以财政负担养老为主，之后参加工作的机关事业单位员工一律停止由财政负担并纳入社会基本养老保险范围，同时为这部分员工建立职业年金制度，并辅以养老保险多缴多得激励配套改革，使两类养老保险并轨的改革稳步推进。

五、基本结论

机关事业单位养老保险制度与城镇职工养老保险制度并轨是养老金制度体系的一个子问题。但过分纠结于这一问题可能会让我们无法拨云见日，看不清不同制度体系下养老金待遇差异这一本质问题，将并轨作为养老金收支缺口的应对之策更是草率之举。首先，并轨所带来的养老金增量对弥补巨额收支缺口的作用可谓是螳臂当车。其次，缴费和投资是养老保险这架马车稳定前行的两个轮子，在缴费已无提升空间的情况下，不从投资方面寻求解决之道却企图通过并轨和延迟退休等手段来解决问题，显然是缘木求鱼，⑤更是决策主体惰性思维、形式主义、官僚主义的典型表现。其实，当今世界公务员养老金制度仍有以德、法为代表的独立模式，以美国为代表的可选择模式，以英国为代表的交叉模式之分，且并行不悖。究其原因，皆因待遇差异问题得到了较好解决。对我国机关事业单位养老保险制度与城镇职工养老保险制度而言，是否并轨并不是真正的问题，至少不是当前最为紧迫的问题，问题的症结在于两者之间待遇差异过大。一旦待遇差异问题得到解决，城镇职工养老金待遇提升到与机关事业单位职工相当甚至更好的地步，试问他们还会关心机关事业单位养老金是否并轨的问题吗？届时机关事业单位因艳羡城镇职工养老金待遇而主动要求并轨的可能性反而会更高。提升城镇职工养老金待遇水平，市场化运营机制实乃最为有效的手段，这是当前乃至今后养老金制度体系顶层设计的重中之重，也是解决制度并轨、延迟退休、收支失衡等诸多问题的起点。机关事业单位与城镇职工养老金制度并轨并非不可为，只是需要等待一个水到渠成的机会。我国前期落下的功课实在太多，亟待补上。

注释：

①在美国，所有受雇于联邦或地方政府、由财政发工资的人都叫公共部门雇员，与我们所说的机关事业单位工作人员大致相同。

②特别值得一提的是，美国服务业占比高、就业人员流动性高，一些雇主不愿意设立年金，因此政府推出了同样给予个人所得税减免的个人退休账户。

③根据1986年6月6日通过的《联邦雇员退休制度》，所有1984年1月1日前入职的公务员执行《文职公务员退休制度》，但参加公务员退休金计划的联邦雇员分别于1987年、1998年两次被给予转入联邦雇员退休金计划的机会。因此，目前美国两套公务员退休制度并行，若干年后新制度将彻底取代旧制度。

④目前我国机关事业单位职工85%左右的总替代率相对于新体系下美国公务员养老金132.4%的总替代率而言显然还存在很大差距。

⑤需要强调的是，笔者并不反对通过并轨和延迟退休等政策工具的运用来实现养老保险制度公平与效率的提升，反对的是政策工具与政策目标的错配。以补缺为目的的“并轨”和“延退”是错误的做法。

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The Development W ay of the Double Track of China’s Pension System：System Integration or Equal Treatment

YAO Jinhai1and LIU M ingxuan2
（1.The Party School of Jiangxi，Nanchang，Jiangxi330003，China；2.National AuditOffice of the People’s Republic ofChina，Tianjin33143，China）

Combining the pension system of public institutions affiliated w ith government departments into the pension system of the urban workers is a sub problem of pension system.But if we pay toomuch attention to this problem，itwould be impossible for us to understand the different treatmentexisting in different pension systems.For the two pension systems，system integration is not the real and urgent problem，the real one is the dramatic differences in the treatment in different systems and social unfairnessbroughtby that.Improving the treatmentof urban workerswith the help ofmarketmechanism w ill be beneficial to elim inate the differences in treatmentof enterprises and public institutions affiliated w ith governmentdepartments，which is the focusof the top-leveldesign of currentand future pension system.

pension system；double track；system integration

F241.34

A

1007-8266（2014）11-0094-08

姚金海（1979-），男，江西省萍乡市人，江西省委党校公共管理学教研部教师，武汉大学管理学博士，主要研究方向为公共经济管理、社会保障；刘明喧（1964-），男，天津市人，审计署京津冀特派员办事处社会保障处副处长，主要研究方向为社会保障。

责任编辑：陈诗静