新“土改”须闯四关

李秀江

十八届三中全会后，农村土地改革高调推进，而现实中难题和困惑，需要大胆破题，改革到了闯关阶段。

2013 年12 月20 日，深圳首宗原农村集体工业用地入市交易完成，这被视为十八届三中全会提出的农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价精神的有益实践。

此后三天，中央农村工作会议进一步明确，“坚持家庭经营基础性地位，农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。”

中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风认为，当前国家特别重视土地改革和土地流转，而明晰农民对土地的处置权正是保证土地流转的前提。

2013 年12 月25 日，农业部部长韩长赋在全国农业工作会议上表态，力争用5 年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证。他强调，稳定土地承包关系，让农民吃上“定心丸”，有利于促进土地流转。一定要坚持依法自愿有偿原则，充分尊重农民意愿，不下指标，不搞强迫命令；不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

土地流转要鼓励，更要引导和规范，最近针对农村土地流转的政策不断出台，以及事实层面的突破表明，十八届三中全会后，部署多年、试行多地、审慎推行的农地流转终于在事实和政策层面取得了突破性进展，农地流转进入闯关阶段。

“农地流转”急进

中国农村改革的发源地安徽，正在做一件与35 年前“分田到户”几乎“相反”的事——将分散土地依法自愿有偿流转。

“6 个村实现了整村农地流转，累计流转农村土地56.69 万亩，建立万亩流转示范片4 个。”安徽省土地改革试点县——蚌埠市怀远县的农地整村流转新模式，成为十八届三中全会之后，农村土地流转的一大亮点。

2013 年11 月12 日，安徽省政府对外宣布将在20 个区县农村进行土地流转试点改革。其改革重心就是允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转。

目前包括怀远县古城乡水海村、怀远县万福镇砖桥村、刘楼村等村已经实现了整村的土地流转。除此之外，宅基地流转在怀远县也已逐步展开，一些乡镇目前已经在集中农民宅基地，建设农民住宅小区。

事实上，农村集体建设用地流转早已在苏州、芜湖、昆山、深圳、重庆、海南、温州、广东等省市试点，只是尚未全面推广。此前土地流转的改革思路是城乡增减挂钩，该制度已被视作“不彻底的改革”。

十八届三中全会后，农村土地流转改革在事实层面取得了突破性进展。

12 月20 日，深圳市首例原农村集体工业用地成功入市，深圳市方格精密器件有限公司以1.16 亿元竞得该宗地块。这宗土地位于宝安区福永街道凤凰社区，非法律意义上的集体建设用地，而是原农村集体经济组织继受单位实际占用的土地，土地权益尚未充分厘清，已经闲置30 多年。

本次交易所得收益分割，探索“3 ：7 分成加20%物业”模式，即出让款70%纳入深圳市国土基金，凤凰社区获得30%，并无偿取得总建筑面积20%的配套物业。这意味着凤凰社区可获利3480 万元，无偿取得商品房性质配套物业13980 平方米。

深圳首宗入市的原农村集体工业用地成功交易，在变相实现农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价的同时，通过新的利益分享模式，让农村集体经济组织和农民真正分享土地增值溢价，成为农村土地流转的标志性案例。

土地确权是关键

新一轮的农村土地改革大幕已经拉开，农地流转俨然成为改革的主角。无论是农村承包土地经营权的“流转”，还是集体经营性建设用地的“入市”要想全面推开，都需要大量的准备要做，其中“确权”是关键的一项。

经济学家厉以宁将土地确权称为是“启动农村改革最重要的环节”。土地“确权”，即清晰规定谁拥有土地，及拥有何种土地权利。

然而在现实中，这项工作的推进并不顺利，在2011 年国土资源部联合财政部、农业部下发的文件中，是这样描述农村集体土地确权现状的：“受当时条件的限制，农村集体土地确权登记发证工作总体滞后，有的地区登记发证率还很低，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，这与中央的要求和农村经济社会发展的现实需求不相适应。”

直到2013 年的中央一号文件提出，在5 年时间基本完成农村土地承包经营权确权，并加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查。

土地确权具有保护农民土地权的重要功能，一方面免于地方政府的侵害，另一方面免于“强势群体”的侵害。

港村是武汉附近的大农业村，有1万余亩土地，3000 多口人，2012 年地方政府决定该村作为确权改革试点。2012年3 月地方发文要求确权，但在半年内确权没有什么进展。

没有进展的原因是村里有200 亩机动地被“强势群体”长期占用。大多数群众要求先解决历史遗留问题再谈确权。因为这一次确权之后土地承包权就长久不变了，因此农民强烈地要求“起点公平”，村组干部也认为要“调平了再长久不变”。

在浙江的湄村，同样是集体土地为“强势群体”侵占。调研中老百姓反映的最多是宅基地分配问题。由于1990 年代开始，村级组织对宅基地实行拍卖政策，谁有钱谁得到宅基地，导致有的有钱人占宅基地达到3000 平方米以上，没有钱的则还居住在几十平方米的低矮房屋内。宅基地权利是法律赋予农民的基本权利，保障居者有其屋，却由于很早就实行市场拍卖导致分配极为不平均。

现有的土地制度下，农民的地权得不到保障并不是由于土地制度本身的因素，而是由于法律赋予农民的土地权利得不到国家强有力的保护，因此导致了弱势农民、穷困农民的权利被侵害。通过确权明确农村集体土地产权属性，并为权利提供保护，是当前土地改革的当务之急。endprint

不一样的“误解误读”

近日，农业部部长韩长赋公开强调，当前对“允许农村集体经营性建设用地入市”的问题“不能误解误读”。他强调，该类用地入市一定要把握好“三个限定词”。

一是“流转”的对象是集体的经营性建设用地的经营权，并不是集体所有的建设用地，因为农村还有公益性建设用地和宅基地，更不是原来建设用地之外的其他耕地，这是一个限定词。二是符合规划。即使取得土地使用权，要建设什么也要符合规划。三是用途管制。

“概括地说，允许入市的只是农村集体经营性建设用地，并不是说所有的农村建设用地都可以自由入市。即便是集体的经营性建设用地入市，首先也还要确权、确地，不能无证转让。”韩长赋说。

特别是在谈到的农民宅基地问题时，韩长赋指出，“绝不能误以为农民的宅基地就可以自由买卖了，城里人就可以到农村买个宅基地盖房子，甚至盖别墅。”

韩长赋表示，推进土地制度改革的基本出发点是为了增加农民的财产性收入，不是为了解决城市建设的用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地盖房子，也不是鼓励工商资本到农村去圈地。

对于农村土地改革政策的“误解误读”现象，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文也非常担心。他指出，农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的。第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

他说，所谓“农地入市”或“农村集体土地入市”是误读，是不准确的。“入市”这个问题看起来很简单，却有着明确的前置条件和限制条件，前置条件是只有符合规划和用途管制的这部分土地才可以，限制条件则必须是集体经营性建设用地。这是因为农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。也就是说只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。

因此，关于“农地入市”的问题，是有明确的前提和限制条件的，千万不能认为农村土地可以随便使用、随便买卖了。

陈锡文还强调，宅基地不等于农民住房财产权，这是一个误读。有一点必须明确，农民对宅基地只有使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。宅基地制度存在的问题比较突出。现行的宅基地制度亟须改革和完善，要总结各地经验，逐步向前推进改革。

但是，也有专家学者对这种官方解读认为是一种对三中全会关于土地改革精神的误读，仍是一种既定的老生常谈。

警惕“流转”暗流

土地流转工作从上世纪80 年代就在开展，总体来说开展得不错，但在操作中也确实存在一些乱象。

国务院发展研究中心农村经济部部长徐小青介绍，土地流转的乱象主要表现有两种：农业耕地非农化和违背农民意愿强制流转。

比如，2009 年，河北迁安易庄村村民听说，有大企业要来这里投资建厂，但并不清楚具体是什么企业。至于建什么厂子，村干部先是不让问，几经犹豫后只说了句“是一个很大的农业项目”。类似的情况也同样发生在附过的柏庄、南丘等几个村。

后来村民才知，所谓“一个很大的农业项目”，是河北某钢铁集团以筹建大型现代化养鸡场为由，拟占用上述几个村的3600 亩土地作为建设用地，其中集体土地2500 亩、农民承包土地1100 亩。

当时流转协议中规定，每年每亩水浇地流转款1000 元，旱地每亩每年600元。村里人都认为，补偿款给得不合理。当时，有懂中央政策精神的村民代表还安慰大家说，土地流转的原则是“自愿”，自己不同意的话，上级是不会强行让你流转的。

没过多久，村民发现，这种名义上以自愿为前提的土地流转实际上已经走了调。

“你不签字能行吗？人家逼着你签。”一位村民说，因为很多村民抵制“流转”，村干部搞起了株连制。村小学有位老师，因为他爱人不在流转协议上签字，就被校长撵回家去“做工作”，如果再不签字就不让她上班了。

当年，一位知情人透露，按照当地政府对企业的承诺，企业可以先与村委会签订一份租用地协议，而后村委会再与农民签订土地流转协议。待流转工作全部完成后，企业将“租金”分期交给各村村委会。

这位知情人称，该企业之所以把厂址选在农村土地上，一是想绕过国土部门的用地监管，简化或者规避用地审批手续，做到快速施工、快速投产，尽早收回投资成本；二是逃避应缴的土地出让金，减少用地成本。

这个案例说明，当年该企业用养鸡场项目占地虽然利用了流转政策的概念，但实际上损害了农民的土地承包经营权。

有数据显示，十七届三中全会之后，我国农村土地流转进展迅速。2011 年上半年，全国土地承包经营权流转面积达到2.07 亿亩，占承包耕地总面积的16.2%。

但同时，随着土地流转的发展，也呈现出一系列乱象。其中农用地流转“非粮化”、“非农化”和“非林化”现象，因直接威胁到我国18 亿亩耕地“红线”和粮食供给安全等，成为土地流转乱象中最受关注的问题。

在此过程中，尽管中央反复提出要在坚持“依法、自愿、有偿”的原则上稳妥推进土地流转，但实际上，处在弱势地位的农民群体往往面对的是处于强势地位的基层政府、尚存依附关系的农业企业，甚至是实力雄厚的非农企业。在这种权益失衡的局面下，政策落实在下游环节中走调成为必然。

值得一提的是，为了让农民“自愿流转”这些土地，当地实行了“先拆房、后流转土地”的办法。许多被拆了房的村民在稻谷收割后不得不搬到了远离土地的出租房里。一两年后，他们搬到了集中安置房，而集中安置房离他们承包的土地依然很远。耕种不便加之村里不让播种，土地自然只能“流转”出去。

缺乏配套政策扶持endprint

必须承认，土地流转促进了现代农业发展和农民增收，但土地流转后，由于缺乏配套政策扶持，一些经营大户也面临着各种困难。甘肃省酒泉市肃州区境内最大的家庭农场之一的钱玲就面临不少困惑。

钱玲的农场位于酒泉市肃州区三墩镇下坝村11 组东侧的下黄荒滩边缘，农场占地面积3000 余亩， 以前是荒地，2003 年，由原酒泉市人民政府划拨和租赁给钱玲。经过十余年艰苦劳作打拼，农场已初具规模：开垦并改良农田2000亩，至2012 年底农场总投入已达1050万元，实现年产值200 万元，形成年利润130 万元，农场经营步入了良性循环的轨道。

钱玲说， 她的户口在肃州区三墩镇，按理说她现在也是下坝村的村民，但同三墩镇下坝村的村民相比，村民每种1 亩地享受粮食直补加综合补贴达到70.90 元/ 亩，而且村民不论种啥都补，是普惠政策。可是农场每年种小麦、玉米面积超过1400 亩，却拿不到一分钱的补贴。

还有，钱玲的农场共有7 口机井，负责2000 亩地的浇灌，井灌每方水的费用在0.12 元/ 立方米～0.15 元/ 立方米，而由肃州区水利部门配给的河水每方不足0.05 元/ 立方米，但由于河水配额紧张，农场不能获得配水，这就造成农场生产粮食及其他农作物的生产成本较之当地农民高出许多。

另外，农场每年的期末贷款余额为300 万元。要获得贷款，银行规定必须由小额贷款担保公司担保，每使用100万元要支付3 万元的担保费，每年仅担保费支出就在10 万元以上。

钱玲的困惑极具代表性，从一个侧面反映出土地流转中还存在的问题。

对此，酒泉市农村合作经济经营管理站站长赵志成说：“虽然2013 年起酒泉市对千亩以上的规模流转主体每个以奖代补10 万元，但市、县两级还没有专门针对土地流转服务体系建设的项目资金扶持，对流转大户的资金扶持力度也不够。”

“从土地流出方来看，由于农村养老、医疗、就业等社会保障机制尚不健全，一些农户还不敢放心地将土地流转出去；从土地流入方来看，由于农作物生产周期长，见效慢，农业生产需要的投资量较大，一些龙头企业、农民专业合作社等规模流转主体还处于发展起步阶段，自身实力不强，加之缺少资金支持，无法或无力大规模经营流转土地。”赵志成说。

“流转”须闯四关

住建部政策咨询专家谢逸枫不久前撰文称，新一轮土地制度改革，须打破土地流转机制面临的四大瓶颈。

一是打破土地流转的法律瓶颈，这是土地制度改革突破口。当前的《土地管理法》的表述和三中全会决定提出的改革目标有所矛盾，比如按照现行的《土地管理法》，宅基地使用权和承包经营权都是不可以抵押的。而决定要求，要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权。

另外，决定提出的建立城乡统一的土地市场建设研究也和现行《土地管理法》确定的城乡二元制相矛盾。

为确保农用地流转顺利，国土部已经着手组织起草《土地管理法》，对土地权利的主体、客体、内容和限制等做出具体规定，并已上报国务院，正在等待回复。一旦获得批准，将为土地流转提供法律保障，即表明土地改革将成为新的改革突破口。

二是解决土地流转的资金瓶颈，方可确保土地流转顺利畅通。当前农村土地流转过程中，普遍存在流转后规模化经营资金支持不足、农村资金逆流城市、土地补贴不到位和社会保障缺乏等。金融支持土地流转重点激活土地融资功能，以破解土地承包经营权抵押瓶颈为突破口，创新土地抵押权制度，激活农村金融市场，实现土地资本化。

三是消除土地流转的中央与地方共识瓶颈，土地流转才能够在全国推行。集体建设用地进行流转，势必破坏地方政府垄断土地的平台，各地反对声音比较强烈，地方政府对土地流转试点进展缓慢。农地流转改革是方向所在，涉及到政策、法规、资金的障碍需要完善，更重要的是中央与地方亟须形成一致的意见。

四是合理解决土地流转的利益分配瓶颈，土地流转才可以实现“四方”共赢。土地流转中是否有增值税并作为中央税收目前不明确。如果流转的利润分配比例要倾向于农民，则村集体、地方政府、中央政府等只能收取少许公共服务费用。而一旦增值税全归于中央、集体、地方，农民利益又会受到损害。根据市场反馈过来的消息，土地改革最大的障碍还是土地财政。如果农民可以直接把宅基地流转的话，很大一部分收益会被农民截取，那么在地方政府土地财政方面的障碍就会比较大。

专家认为，对于新一轮农村土地改革，各地农村都展开了多方位的实践与探索，从具体改革路径看，有关土地管理制度改革总体行动方案和实施细则，可能在近期内制定并下发，从而对土地管理制度改革作出指导性要求。从地方政府层面看，则主要以试点方式进行突破，各地土地管理制度改革方案将陆续出台，相关试点稳步推进。

资料：

从分田到户到土地流转

1981 年10 月，中共中央《全国农村工作会议纪要》明确肯定了包产到户、包干到户是社会主义集体经济的生产责任制。

1984 年，《福建论坛》发表了一篇名为《土地转包经济处理方式调查》的报道。该调查显示，福建省当时的土地转包方式主要分为三种：联营式、有偿转让式和无偿转让式。福建省宁德市霞浦县1983 年转包土地的农户已占全县总农户的4%，转包土地总面积已占到耕地面积的2.6%。

1984 年的中央“一号文件”要求帮助农民在家庭经营的基础上扩大生产规模、提高经济效益。

1993 年，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。

2002 年《农村土地承包法》颁布之前，全国人大常委会执法组进行过一次全国性调查。调查显示，当时全国农村土地承包经营权流转面积约占承包地面积的4.44%。在经济发展较快的地区，土地承包经营权流转面积较大、比例较高，如苏州市已达到25.3%，福建省龙海市达35%，广东省有157 万农户进行了土地承包经营权的流转，占土地承包户总数的14.7%。

针对这些实际情况，《农村土地承包法》明确了通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其它方式流转。

2005 年1 月，农业部颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权流转的原则、当事人权利、流转方式、流转合同、流转管理等进行了可操作性规定。

2008 年10 月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》下发，其中提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”

2013 年11 月，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

由此，新一轮的农村土地改革拉开大幕。endprint