关于“五水共治”的若干法律问题的思考
2014-02-24罗汉高浙江农林大学浙江杭州311300
罗汉高(浙江农林大学,浙江 杭州 311300)
关于“五水共治”的若干法律问题的思考
罗汉高
(浙江农林大学,浙江 杭州 311300)
水的经济价值和生态价值对人类社会的发展起到了决定性的作用。随着农业发展和工业进步,水资源匮乏,生活用水不洁净等引发的水危机已经不断地引发社会矛盾。为此浙江省提出了“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水——‘五水共治’”的目标,明确了地方政府的责任与义务,但治理效果并不乐观。环保法的修订为“五水共治”提供了坚实的理论基础,并从确立全流域综合生态管理、建立水体保护的综合协调机制等方面提出了浙江省水资源治理策略。
“五水共治”;水污染;综合治理;法律问题
1 问题的提出:水危机现状及其危害
水资源是经济发展、社会稳定和人民生活不可或缺的重要物质,是社会发展,工业进步的基本需求,但传统工业化的进程已经突破了水生态所能承载的底线,水危机一触即发[1]。 《2013年中国环境状况公报》显示:全国水环境质量不容乐观,就整个地表水而言,现在受到严重污染的劣V类水体所占比例为10%左右,河海流域劣V
类的比例甚至高达近四成。监测数据表明,在4 778个地下水监测点中,较差和极差水质的监测点比例为59.6%;长江、黄河等10大水系的国控断面中,9%的断面为劣五类水质[2],水危机迫在眉睫。
水治理开展十几年,呈现出的却是“越治理越污染”的尴尬局面——我国废水排放总量从2001年的433亿t到2012年的685亿t,年均增长4.3%;化学需氧量(COD)排放总量由2001年的1 405万t增加到2012年的2 424亿t,年均增长6.6%[3]。近几年浙江省对水环境的治理进行了全面系统的规划。从浙江省2011—2013年的环境质量公报可以看出,水环境基本呈现稳定状态,并未取得较大改善(见表1)。为此,浙江省制定“五水共治”的政策方针,提倡全民治水,形成长效的法律机制以期改善浙江省水环境。
表1 2011—2013年浙江省水治理的基本现状
2 “五水共治”内涵之辨:何为“五水”?
浙江省经济发展多依靠丰富的水资源,伴随着对GDP指数的狂热追求,水环境负荷过重,整体生态严重失调。为此,浙江省委颁布了《全面深化改革再创体制机制新优势的决定》,明确提出“着眼于推动结构调整和产业升级,以治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水——‘五水共治’为突破口倒逼转型升级,完善实施创新驱动发展战略的体制机制。”[4]将浙江省流域内的污水、涝水、饮水等水资源问题概括为“五水”,统筹兼顾,分步实施治理。
由于农业、渔业造成的面源污染和工业造成的点源污染难以控制,水污染控制、治理成为当务之急。“五水”治理,首先应对污水进行治理。但大力治理污染的同时,要防止片面的“污水共治”,需要同时兼顾洪水、供水、涝水、节水问题,确保依法治水的同时也保障民生。“五水共治”具体计划目标见表2。
表2 “五水共治”具体计划目标
3 “五水共治”之冷观察:以环境治理义务和责任为视角
3.1 浙江省地方政府层面:水治理的义务和责任主体
法是一门研究秩序规则的理论学科,通过规定人们的权利义务付诸实践。浙江省依据《水法》 《水污染防治法》等上位法先后颁布实施了《浙江省饮用水水源保护条例》等规定,确保全省水资源保护、居民饮水供求有据可依,同时也完善了水资源管理的法律基础。政府作为公权力的主体,在环境治理中理应是责任的主要承担者。浙江省委、省政府高度重视水资源管理工作,在2011年《加快水利改革发展的实施意见》中,提出建立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污以及水资源管理责任和考核等制度,明确了实施最严格水资源管理制度的方向[5]。
3.2 “五水共治”实施成效不容乐观
虽然政府部门已积极开展了水治理工作,但从2012—2013年公布的环境状况数据来看,2013年浙江省水质达标率较2012年下降0.5%(见表3),对比各地水域水质的调查评估结果(见表4),浙江省治水的成效并不乐观,水资源遭受了持续的破坏,治理未达到预期的目标。
表3 浙江省2012—2013年水质达标情况
表4 浙江省2012—2013年主要水域的水质情况
浙江省2013—2014年上半年跨省行政区域河流交接断面的水质情况(见表5)以及浙江省环保厅的最新调查数据显示:2014年1~5月,全省145个跨行政区域河流交接断面中,有83个断面
满足功能要求,达标率为57.2%。其中,I~III类水质断面85个,占58.6%;IV类18个,占12.4%;V类11个,占7.6%;劣V类31个,占21.4%[6],水质基本保持稳定,并未有明显改善。
表5 2013—2014年上半年浙江省设区市水质初步评价结果
4 “五水共治”之展望:建立依法治水、完善长效治水机制
4.1 新《环境保护法》为依法治水提供了坚实理论的基础
浙江省不断加大环境立法力度,为建立有效的制度框架提供了坚实的理论基础。2014年4月24日全国人大常委会审议通过的《环境保护法》(修订案)共有7章70条,几乎每一章都有相应条款规定水环境保护问题,为“五水共治”提供了坚实的理论基础和政策指导。如法规中第十六条第一款、第二十八条第二款、第三十二条、第四十二条第二款等。作为指导性条款,该法为浙江省水环境治理指明了方向,该法也为“五水共治”的有效贯彻打下牢固的基石。例如:“五水共治”提倡“河长制”,正是基于《环境保护法》中“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责”的要求,把地方党政领导推到第一责任人的位置,在清晰责任边界划定的基础上,建立系统化的协调机制,充分发挥了各职能部门的作用。
4.2 确立全流域综合生态管理
浙江省一直很重视水污染的治理,将水治理的权利赋予多个部门管理——水利、环保、农(渔)业、国土、林业等部门都是水污染防治和管理的法定职能部门,并按照各自的规划、标准、方式针对水的某一类功能和价值采取各自分散的水污染防治和管理行动。例如,水利部门负责水量的管理,环保部门负责水质的管理。然而,仅从水资源单一价值的角度进行保护极易导致保护目标之间的冲突;各相关部门之间必然出现权力竞争关系,进而带来管理上的不协同[7]。正如有研究表明水治理应从水量和水质两方面着手,将二者进行统一管理,更有利于水资源的有效管理和利用[8]。
水生态系统是一个独立而完备的生态体系。一方面,要关注自然水体的特征,另一方面也要基于保护地方民生的要求,注重宏观综合性和流域整体协调性,保证全流域综合生态管理的稳步推进。笔者认为,水环境治理要将水量、水质相结合就应将流域管理和区域管理相结合。浙江省施行“五水共治”,旨在五个方面一起抓,力求重点突破,更应对全流域进行综合治理,协调好相关部门的职责,保证权限分明,责任到位。此外,强化跨行政区域的流域管理机构在水污染治理中的角色,也是水治理的重要一环。例如在新安江流域生态补偿的典型案例中,应该明确浙江省和安徽省水生态红线的划分,以及水生态的补偿问题,以红线限度作为标准,对水管理部门进行工作评估,构建责任追究制度,提高水环境改善绩效。
4.3 建立水环境法律保护体系
为了贯彻新环保法的理念,浙江省必须通过构建完备的法律规范体系夯实环境保护基础。笔者认为,水环境保护法律体系的构建可分为五个层次:第一层次,《环境保护法》作为基本的指导理念;第二层次,各市、地区根据特有的地域和水治理基本情况制定相应的法规、规章,包括建设计划、生态补偿规划等,特别是应该着重关注农村地区;当前各市已经制定了《生态补偿条例》,确保制定的《生态补偿条例》与《环境保护法》 《水法》 《刑法》等法律法规中的相关制度衔接;第三层次,主要针对工业点源污染治理、农业面源污染控制;第四层次,统筹经济发展和环境保护,将所属责任具体分配,写入相关法律;第五层次,具体实施阶段,包括《水法》《水污染防治法》等单行法律的严格实施。
4.4 制定严格的环保标准保障水资源
日本将环境质量达标状况作为评定政府政绩的指标,成为“政务目标”[9]。此次,新修订的环保法进一步细化了政府环境保护的责任。虽如此,由于水环境是一个生态体系的变量,笔者认为应该制定更为精密的标准来确保水治理的切实落实。根据浙江省的基本情况依照国家水质标准制定适合本地区的水质测量标准,建立适用于特定的不同用水目的的相关标准。
5 结语
“五水共治”是浙江省水体治理迈出的重要一步,是应对水危机的重要举措,也是改变传统经济发展模式的有力推动力。由于水体治理的复杂性和长期性,需要构建完善的法律制度以保证治水成效,确保政府、群众等不同社会主体积极参与其中。以《环境保护法》为基础,构建具有浙江省特色的水生态保护法律体系,同时建立严格的综合流域管理体系和水资源标准指标,确保“五水”一起抓,真正实现水体改善。
[1]李丽华.我国流域水污染研究综述[J].中国环境管理干部学院学报,2008,18(2):73-76.
[2]潘莹.中国发布2013年环境状况公报生态环境保护形式依然严峻[EB/OL].(2014-06-04)[2014-07-03].http://www.chinadaily. com.cn/hqgj/jryw/2014-06-04/content_11789072.html.
[3]马中,昌郭虎,周芳.改革水环境保护政策告别环境红利时代[J].环境保护,2014(4):22-25.
[4]范冰洁.中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革再创体制机制新优势的决定[EB/OL].(2013-12-04)[2014-07-02].http://www.hyxww.com/hyxww/system/2013/ 12/04/017392445_11.shtml.
[5]陈川.在全省水资源工作视频会议上的讲话[J].浙江水利科技, 2014(1):3-6.
[6]浙江省环保厅.关于浙江省跨行政区域河流交接断面2014年1-5月水质变化情况的通报[EB/OL](2014-06-03)[2014-07-09]. http://www.zjepb.gov.cn/root14/xxgk/wlfz/jjdmkh/201406/t20140626 _305288.html.
[7]吕忠梅,张忠民.以分级分区为核心构建流域水污染防治新模式[J].环境保护,2103,41(15):34-36.
[8]王慧敏,王圣,刘钢.走出流域跨行政区水污染治理困境[N].中国环境报,2014-01-28(002).
[9]李中英.日本水污染综合治理的“五步曲”[J].浙江经济,2014 (5):61.
(编辑:周利海)
Some Reflections about Government of"The Five Water"
Luo Hangao
(Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China)
The water's economic value and ecological value are one of the most important decisive factors in human society.Along with the water problems,such as agricultural development,industrial progress,the scarcity of water resources and the unclean water crisis and so on,these phenomenon had constantly trigger lots of social contradictions.Therefore Zhejiang province put forward the objective of"the government of five water",namely"treating sewage,preventing flood,guarantee water supply,grasping water-saving",cleared the local government's responsibilities and obligations,but the effect of governance was not optimistic.The revision of Environmental Protection Law provided a solid theoretical basis for"the government of five water",and put forward a good governance strategy to establish the whole river basin's comprehensive ecological management mechanism and coordinating mechanism for water resources peotection in Zhejiang Province.
"the government of five water";water pollution;comprehensive treatment;leagal issues
D912.6
A
1008-813X(2014)06-0010-04
2014-09-01
罗汉高(1989-),男,福建龙岩人,浙江农林大学环境资源保护法学专业硕士研究生在读,主要从事环境与资源保护法学、水法的研究。
10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.06.04