美国油气管道安全管理经验及启示

●何仁洋 吉建立

美国油气管道安全管理经验及启示

●何仁洋 吉建立

美国拥有全世界最多的油气管道，根据美国中央情报局《世界各国纪实年鉴》的统计，2013年全球在用油气管道共3559186公里，美国达2225032公里，占世界总长度的62.5%，可绕地球赤道55圈。

由于内部和外部因素作用，管道在运行过程中时常会发生泄漏事故。美国历史上也发生过严重的管道事故，比如2000年8月19日，美国新墨西哥州一条天然气管道泄漏爆炸，导致12人死亡。根据美国管道办公室（OPS）公布数据，从1993年到2012年的20年间，美国共发生管道泄漏事故10443起，导致死亡377人、受伤1489人，经济损失59.76亿美元，油品泄漏总量达230万桶。2003年至2012年比上个10年的管道事故数量增长了55%，但是事故导致的人员伤亡和财产损失却呈明显下降趋势，这主要得益于管道管理和技术水平的提高。

在法规标准方面，美国对油气管道建设和运行的全过程都有系统的安全法规进行管理和监督。这些法律主要包括《管道安全法》、《2002年管道安全改进法令》、《2006年管道检测、保护、执法安全法令》；《联邦规章典》中的194至198章，其内容涉及管线设计、安装、运行、维护、人员资格、公众教育、应急反应、泄漏反应等内容。在标准方面，美国建立了一系列的技术标准。

在管理体制方面，美国联邦政府有7个部门负责油气管道安全监管事务，彼此分工明确，形成了较健全的监管体系。交通部（DOT）是美国联邦政府管理油气管道安全的主要机构，其下所设油气管道安全办公室（简称OPS）负责油气管道安全监管。OPS对运营商按每公里管道收取费用。能源部下属的联邦能源监管委员会（简称FERC）是独立于政府主管油气工业部门之外的行业监管机构，主要负责审批和监管州际天然气管道项目。国家运输安全委员会（NTSB）主要负责事故调查，提出预防同类事故的建议。国土安全部下设重要基础设施保障办公室和国家基础设施保护中心，主要负责预防恐怖破坏等恶意破坏行为。美国内务部矿物管理部负责管理海底的油气管道安全。环境保护局负责管理油气泄漏的环境污染介质处理。司法部负责对违反管道安全法的刑事和民事责任案件进行起诉。大部分州政府也设立了能源管理部门和油气管道监管机构。

1999年，美国柏林翰姆镇一条汽油管道发生破裂并燃烧，事故直接导致2人死亡，8人受伤。此次事故之后，美国制定了《2002年管道安全改进法令》，该法案是对《管道安全法》的补充和完整，主要包括以下几个举措：一是首次明确要求管道业主对天然气输送管线进行完整性管理；识别高危险后果区，并对该区域进行风险分析，执行基本完整性评价。二是制定了详细的检验计划，要求所有输送天然气和有害液体的管道应在10年内全部通过必要的检测，以防止事故发生；问题较多的管道应优先在5年内完成检测，在此以后所有管道都必须定期进行检测；大型城市及其周边管线应重点检验。三是授权OPS对有潜在安全问题管道进行查处的权利；加大事故的处罚力度，最高处罚额度从10万美元提高到100万美元。四是组建跨部门的委员会来协调管道应急过程中的各方关系；构建全国管线地理信息系统，结合全国统一电话报警系统，进一步提高管道事故应急反应能力。五是该法案为管道安全研究提供了1亿美元的资金。

在后来的《2006年管道检测、保护、执法安全法令》中，联邦对各州的研究资助由原来的最高额度50%提高到80%，同时首次授权OPS处理防止挖掘损坏管道的问题，将防止第三方破坏管道程序提升到联邦一级水平。

□启示

美国的经验，对我国的管道安全管理有着重要的启示。一是建立统一的监管和协调机制。从美国的经验来看，OPS在管道安全中发挥了重要的监察和协调作用。虽然我国已基本建立了油气管道的监管机制，但是还不够完善，存在政府部门监管职能交叉、央企与地方政府利益冲突、企业责任主体不落实、应急响应水平低、协调机制不健全等问题。二是完善法规标准体系。美国完善的管道安全法规标准体系，为管道安全工作提供了强有力的法律和技术支持。而我国法规标准体系尚不完善，不能满足管道完整性管理的需要，因此，应加强我国管道安全的标准制定工作。三是制定系统的检验和修复计划。据统计，目前我国服役超过30年的管道大约有11万公里，现役的油气管道有约60%服役时间超过20年，处于管道事故多发期。因此，应针对这些长周期服役的管道制定全面的检验计划，通过检验、风险分析和修复等完整性管理手段来确保管道安全运行。四是加大管道安全投入。在美国，从联邦到企业都有专项预算用于管道安全。而我国对管道监管、检验的费用来源无明确规定，多数企业尚未将管道检验费纳入生产成本，资金不足、缺口大，严重制约我国管道安全工作的开展。五是开展油气管道安全基础研究。美国政府和企业投入大量资金用于管道安全方面的研究。而我国在管道安全技术方面起步晚、基础薄弱，创新能力不足，关键技术和设备主要依靠国外。因此，应加强管道安全技术研究，建立管道基础信息数据库、实现关键技术国产化。

（作者单位：中国特种设备检测研究院）