国家能源局为规范风电设备市场秩序开出处方

文 | 《风能》编辑部

国家能源局为规范风电设备市场秩序开出处方

文 | 《风能》编辑部

2014年9月5日，国家能源局发布《关于规范风电设备市场秩序有关要求的通知》（国能新能[2014]412号）（以下简称《通知》），就业内最为关心的设备质量和市场秩序两大核心问题做出关键性制度安排，分别从风电设备质量、风电机组质保期验收、招标采购市场以及市场信息披露和监管四个方面进行了规范，通过具体的措施和机制使之前散见于各个政策文件当中的原则性指导意见落到了实处，使实践中“有法可依”。

《通知》第一部分提出以检测认证的方式来确保风电设备质量。从“十五”开始，我国就着手建立自己的风电设备检测认证体系，现在已经比较完善，检测认证已经成为保证我国风电产业健康发展非常重要的市场化管理手段，在提升产品质量，促进市场优胜劣汰，支持技术创新和企业国际化方面发挥了巨大作用。通过认证手段保证产品质量，是风电发展较好国家的一项传统行业制度或规则，国家能源主管部门此次出台这方面的规定，是行业发展的客观需要，也是参考国际先进经验后的一种制度创新。

风能认证的发展历程是与风能产业的发展相伴相生的。国际上风电设备的检测认证已经有三十多年的历史，几乎和风能产业同时起步。世界上很多国家都建立了风电强制性认证，如丹麦和德国，也有一些国家采用自愿性认证制度，如美国。丹麦、德国是风电产业强国，不仅在装机规模上处于世界前列，而且是制造业“加强检测认证确保风电设备质量”大国，两个国家在20世纪六七十年代就建立了风电认证制度，不管是政府部门还是企业界，都认为风电检测认证制度在风电产业中起到了举足轻重的作用。1994年，美国能源部提出一项保证美国风电技术在全球市场竞争力的计划，计划中有一项重要的工作就是建立美国自己的认证机构，为美国风电设备提供认证服务。美国企业可以在美国获得符合国际标准的认证，消除美国风电生产设备在出口过程中遇到的技术壁垒。

《通知》要求，各有关单位要做好型式认证的准备工作，2015年7月1日起实施。从时间上看，给各企业预留了大约10个月的准备期。对于那些主打机型还没有经过型式认证的制造商，时间比较紧迫了，但只要根据研发进展和市场需要提前安排认证，与认证机构提前沟通，在研发过程中即开始关注认证计划，就会有效避免出现影响市场推广和扎堆认证的情况。

《通知》中明确规定是“型式认证”，而不是其他类别的认证，这主要是由型式认证的功能定位所决定的。风电机组认证的常用标准目前主要为GL导则和IEC系列标准体系两大类，国内外熟知的认证模式是型式认证、项目认证和部件认证，在这些认证模式的定义上，GL导则和IEC体系是大体一致的。其中，型式认证是确认某一型号的风电机组或零部件产品是按设计条件、指定标准和其他技术要求进行设计、检验和制造，并可以按照设计文件的要求进行安装、运行和维护的。型式认证证书是针对风电机组的完整认证证书，它因为涵盖了针对部件的测试和整机的测试而更能对真实产品的安全性和部件性能做出保证。目前国内经常使用的设计评估证书，只是型式认证中的一个理论层面的中间结果，深入不到实际产品层面。而国内有的产品连设计评估都只做到了样机级别（例如GL发放的C类或D类设计评估证明），设计评估都没有做完，这类证书更被夸大了他们的作用，因为业主区分不清而被用在了不应该用的地方。这样的证明距保证产品安全和性能就相去甚远了。型式认证由于其较高的技术门槛和更为明确、严格的定义，可有效避免这些偷换概念的现象发生。

所以，国家能源局此次明确提出，接入公共电网（含分布式）的新建风电项目所采用的风电机组及其风轮叶片、齿轮箱、发电机、变流器、控制器和轴承等关键零部件，须按照有关规则在国家认证认可主管部门批准的认证机构进行型式认证。并且，型式认证结果的采信也得到了强化，未通过型式认证的机组，不允许参加招标。这只是对普通项目的一般性规定，对于重大专项、新产品应用和特殊地域应用或特殊用途应用的风电设备，可根据需要提出特定认证要求。

《通知》的第二部分提出建立规范的风电设备质量验收制度的要求，这对健全风电市场机制，确保风电产业健康发展意义重大。

据统计，截至2013年12月31日，我国并网运行的风电机组已达6.2万台。按照以往市场上机组供应合同的约定，应有74%左右的机组已出质保期或接近质保期结束，而实际情况却是，这其中的大多数还没有进行质保期验收，涉及质保金数额超过200亿元。仅2014年，就将有2600万千瓦的在运机组达到质保期。不能按时出质保，不能收回质保押金对制造企业构成了巨大的资金压力，不仅让制造企业在质保期内的机组维护缺少投入，也对企业改进产品质量和新技术研发方面的投入带来消极影响，这几乎动摇了企业生产经营的基础。“规范风电设备质量验收工作”

尽管现在的合同中一般已将质保期从国际通行的2年延长至3年甚至5年，但开发商在是否让机组出质保的问题上，仍一直存在着很大的担心。如果出质保后，机组出现大规模质量问题，则损失的是开发商。现实中，有的开发企业也没能做好自己运维的准备，从各个角度讲，都不是很“情愿”这样做。由于双方存在利益冲突，都仅从自身立场看待问题，一旦出现争议很难达成一致。

表面上看，出现这种情况，既有机组质量的问题，也有双方合同约定不清晰的原因，但本质上是市场机制不健全造成的，缺乏统一的标准、明确的机制和畅通的信息公开渠道。因此，《通知》提出了三点解决措施，一是统一质保验收规范，二是建立质保期验收和争议解决机制，三是强化出质保验收信息公开。

第一点是为了做到“有法可依”。为避免双方各执一词的局面，就要建立一套大家认可的验收规范，让大家在一个语言环境中对话。一直以来，制造企业和开发企业在机组出质保的边界条件上存在认识差异。机组制造企业认为，只要机组当前状态良好，可利用率和功率曲线等主要运行参数满足要求即可在合同规定的时间出质保。而风电开发企业除了关心机组出质保时的当前状态，还担心机组出质保后出现批次性大部件失效及其他潜在问题。《CNCA/ CTS0004-2014风力发电机组质量保证期验收技术规范》（下称《技术规范》）为解决上述问题提供了技术依据。2012年12月，鉴衡认证中心与金风科技、上海电气、明阳风电、中节能、龙源（北京）风电、国华能源、中国风电集团等风电机组制造企业和风电开发企业共同完成了《技术规范》的初稿，历经更大范围的意见征询和完善后，2013年8月向国家认监委提交备案申请，2014年2月国家认监委准予备案。技术规范的制定是基于这样的事实：机组在出质保上的所有问题最终都可以归到设计、制造、安装、运维等环节上来，而在正常情况下，所有环节都会得到严格的流程控制，而出质保验收正是对上述执行情况的全面检查，这不仅能对机组状态有更深层次的认知，也在一定程度上避免了机组的潜在风险。

《通知》此次提出了“分批出质保”的方式，这是非常客观合理的解决步骤。制造商不会因个别机组的质量问题，而拿不到整个项目合同的质保金。同时，《通知》也提出了“有限期”的责任处置方案原则，无论是谁的责任，都要达成一个有期限的处理办法，避免借故拖延。为使要求落到实处，《通知》提出质保验收信息公开制度，这将极大地避免双方“欲说还羞”的尴尬状况，通过制度安排让大家都有所适从。

《通知》中提出构建公平、公正、公开的招标采购市场，直指我国风电设备市场秩序的顽疾——地方保护主义和关联交易。

某些地方政府受GDP政绩驱动，在“以资源换市场”的思路下，要求投资者使用本地生产的风电设备或在当地配套建设相关生产基地，规定非本省企业不能开发本省风能资源、非本地制造机组不能在本地风电场使用等封锁“构建公平、公正、公开的招标采购市场”和垄断性条件。市场秩序被扰乱，无法实现真正优胜劣汰，后果是劣币驱逐良币。这种做法不仅为部分竞争力不强的低质产能提供了生存空间，也使许多企业被迫扩大产能，导致产能过剩，企业被拖累，产业发展受影响。

根据《国务院机构改革和职能转变方案》的安排，“消除地区封锁，打破行业垄断”是政府部门2013年的重点任务之一，2014年建立长效机制，目的就是维护全国市场的统一开放和公平有序竞争。具体到风电领域，就是要加强市场监管，维护市场经济秩序，坚决抵制地方保护主义，为企业发展创造一个公平、公正、透明和竞争的市场环境，以市场推动产能优胜劣汰。《通知》非常具体地提出严禁地方政府干预招投标工作，不得提出任何限制外地企业参与当地市场的规定。这是非常明确的指向以行政强制手段推行“以资源换市场”的行为。同时，《通知》还表达了对产业链上下游互相渗透延伸的做法的态度，开发企业与制造企业之间互有你我的关系，其本质上虽为市场行为，但这可能成为关联交易的肇始，也不符合“专业”精神，让专业的人干专业的事，才可能在主攻领域打造世界领先水平，产业才能在规模之上更有技术含量。文件也重申了《招标投标法》等相关法律法规，其实可供遵循的规范早已有之，只是实践中如何落实的问题。

摄影：姚中泽

风电设备市场信息公开机制对我国风电产业的健康发展具有举足轻重的作用，但一直以来国内风电行业在这方面做得并不充分。纵观国际上风电产业发展成熟的欧美市场，有关风电产业信息监测和披露的工作已经持续了多年。在丹麦，关于风电设备市场的数据首先由配电网络运营商（DNO）搜集，然后提交给丹麦国家电网公司，国家电网公司再将数据整理成月报提交丹麦能源署并在官网上公布。德国的风电数据收集工作由类似Betreiber-Datenbasis 这样的独立咨询公司来完成，发电数据由运营商自己提交。风电机组运行数据会在公司的网站数据库对公众公布。瑞典的Vattenfall 电力咨询公司则代表瑞典能源署，利用自动电子系统搜集数据，并在其网站按月公开报告。在美国，由Sandia 国家实验室开展了风电设备监测的相关研究工作。事实证明，这些信息系统的建立和定期发布非“加强风电设备市场的信息披露和监管”常有效地推动了欧美国家风电产业的持续有效发展及设备制造技术水平的不断升级。

此次，国家能源局对风电设备市场的信息披露和监管问题上提出了三点要求：（一）建立全国风电设备质量信息监测评价体系。（二）加强风电设备质量问题分析。（三）加强风电市场信息披露和市场监管工作。

实际上，国家能源局早已启动这些工作，此次重申，表明了能源局的重视程度。2013年5月23日，国家能源局就已经下发了《关于加强风电产业监测和评价体系建设的通知》（国能新能[2013]201号），201号文件明确提出要将产业信息监测和评价发展成为行业管理的重要手段，并加强对风电产业的发展动态、开发建设、并网运行和设备质量等重要信息的监测和评价工作。今后，风电设备市场质量相关的信息有望定期在行业内公布，以更好地引导行业健康发展。与此同时，对有关风电设备质量信息情况的大数据分析，寻找规律，总结共性问题，提出有针对性的解决措施，为风电开发和制造企业在投资和生产过程中提供更多指导性建议，也许这才是最重要的目的。风电监测评价体系建设以及市场秩序建设，可以看做是国家能源局职能转变后两项目标明确的重点工作。