政府信息公开目录的完善——以目录检索为视角

慕寿成

（中国社会科学院 研究生院，北京102488）

政府信息公开目录的完善
——以目录检索为视角

慕寿成

（中国社会科学院 研究生院，北京102488）

当前，政府部门对政府信息公开目录建设缺乏重视，目录检索作为政府信息公开目录的重要组成部分，其建设缺乏规范性。在检索的有效性、核心元数据、目录检索方式、二次检索等方面存在的问题阻碍了政府信息公开目录作用的充分发挥。对此，在解决好上述问题的同时还应具备创新意识，增加目录检索的功能，如增加检索的记忆功能、提示功能等。有效、规范、创新的目录检索对于健全政府信息公开目录，促进政府信息公开，建设阳光政府具有重要意义。

目录检索；政府信息公开目录；核心元数据

一、目录检索概述

根据《政府信息公开条例》第4条的规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机构政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职责之一就是组织编制本行政机关的政府信息公开目录。目录检索是一种政府信息公开目录的检索工具，它可以帮助公众了解政府公开的信息，其检索范围是整个政府信息公开目录。随着阳光政府建设的推进，政府信息公开扮演着越来越重要的角色。目录检索是否有效、规范，对政府信息公开的效果有着重要影响。

（一）目录检索的定位

政府信息公开目录系统主要由管理子系统和服务子系统两部分构成，目录检索则属于服务子系统。服务子系统主要是通过互联网提供政府信息的检索、分类导航、信息展现、下载打印等服务，使公众能快速、便捷地查阅、获取政府信息。目录检索类似于百度的搜索引擎，可以帮助公众在政府信息公开目录中查找自己所需的信息。

（二）核心元数据

核心元数据是描述政府公开信息特征的基本属性的集合，适用于政府信息公开目录的编目、建库、发布和查询。核心元数据对于目录检索具有重要意义。目录检索中高级检索的检索项由核心元数据组成，高级检索支持多个核心元数据组合检索。部分核心元数据也是目录检索中简单检索的检索项，但简单检索不支持组合检索。核心元数据是公众运用目录检索有效查询政府信息的关键。

根据2009年国务院办公厅秘书局编制的《政府信息公开目录系统实施指引（试行）》（以下简称《实施指引》）的规定，核心元数据共有14个，其中有6个必选项（索引号、名称、生成日期、发布机构、信息分类、著录日期）；3个条件必选项（文号、关键词、语种）；5个可选项（内容概述、有效期、相关信息、在线链接地址、信息格式）。其中，在线链接地址、著录日期两种核心元数据一般不作为检索项。因此，在检索项中，真正的核心元数据只有12个，必选项有5个，条件必选项有3个，可选的核心元数据有4个。

（三）目录检索的方式

根据《实施指引》的规定，目录检索一般应提供简单检索和高级检索两种检索方式。

1.简单检索支持任意词组的查询。在具体的目录检索中，一般简单检索中的任意词组也可以是核心元数据，如名称、关键字，索引号等，但是像生成日期、信息格式这样的核心元数据不能在简单检索中使用。简单检索的特点在于简便易操作，输入任意词组就能够查询，但是检索结果比较模糊。

2.高级检索支持核心元数据的组合查询。高级检索为公众检索信息提供了多种核心元数据的选择，并且这些信息可以任意组合在一起检索，使得检索结果更加清晰、准确。例如，在政府信息公开目录中查询《关于XX的通知》，如果只用生成日期这一个核心元数据查询，那么可能会将这一天发布的政府信息都检索出来；如果将生成日期和名称或者索引号组合在一起检索，就能准确地找出所需信息。

（四）设置政府信息公开目录检索的意义

1.目录检索有利于阳光政府建设。阳光政府就是透明的政府、温暖的政府。透明，决定了政府必须实行信息公开。政府信息公开目录是政府信息公开的平台。目录检索能够帮助公众高效地查询所需的政府信息。温暖，决定了政府必须更加注重以人为本，建设服务型政府。在政府信息公开目录中配备高效的检索功能就是为了更好地服务公众，方便公众快捷地获取有效的政府信息。

2.目录检索的存在是对公众知情权、监督权的尊重与保障。政府每日需要公开大量信息，一些政府的信息公开目录编制工作不理想，信息分类不科学，这使得公众查找信息比较困难。即使对公开信息进行了科学的分类，一些公众由于自身的局限也无法获取有效信息。目录检索简单易操作，能够使公众准确、迅速地查找和了解政府信息，及时对政府工作进行监督，使群众监督真正落到实处。

（五）研究目录检索建设情况的方法

根据《实施指引》对政府信息公开目录中信息检索功能的要求来设计调研指标。调研涉及政府信息公开目录提供的检索方式、检索有效性、检索是否支持在结果中二次检索以及12种核心元数据在高级检索中的出现频率。

本次在调研对象的选择上参考了2014年《法治蓝皮书》中《中国政府透明度指数报告》的调研对象，对54个国务院部门（22个国务院组成部门、29个国务院直属机构、3个国务院直属事业单位），31个省政府，49个较大市政府的门户网站中政府信息公开目录的检索功能进行了调研。由于国务院部门较多，调研对象在选择上更倾向于关乎国计民生的部门，因此没有将所有的部门都包括在内。在49个较大市中，有一个较大市政府网站信息公开目录打不开，因此将其作为不符合要求的调研对象予以剔除。

二、目录检索存在的问题

通过对调研数据的统计分析，国务院部门、省政府、较大市政府三级政府部门在目录检索建设方面水平差距不大，存在一些共同问题。

（一）混淆站内检索和目录检索

一般来说，政府门户网站的首页会配备站内检索，其检索的范围是整个政府网站。而目录检索的检索范围仅限于政府信息公开目录的信息。调研数据显示，13.5%的政府信息公开目录提供的是站内检索。在政府信息公开栏目中设置站内检索不符合政府信息公开目录建设的要求，它扩大了公众的检索范围，增加了公众检索获取信息的难度。

（二）目录检索位置设置不规范

1.目录检索位置错误。一般情况下，政府信息公开目录位于政府信息公开栏目中，目录检索则应该位于政府信息公开目录中。实践中，部分网站将目录检索的位置放到了政府信息公开栏目中。

2.目录检索位置隐蔽。许多政府网站的目录检索在点击政府信息公开目录打开的网页中难以发现，只有进一步点击具体的目录分类信息才能找到，没有访问经验的公众会以为该目录没有提供检索功能。因此，本着服务公众的原则，应当将目录检索置于政府信息公开目录易被发现的位置，使公众在点开政府信息公开目录的网页时能够快速发现目录检索。

（三）目录检索方式不齐全

目录检索应当提供简单检索和高级检索。调研数据显示，133家政府网站中有29家没有提供检索功能；59家既提供了简单检索也提供了高级检索；剩下的45家政府网站只提供了单独的简单检索或者高级检索。根据上述数据可以得出，55.6%的政府部门没有提供齐全的目录检索方式。

（四）忽略在检索结果中支持二次检索

根据《实施指引》的规定，简单检索和高级检索都应支持在检索结果中进行二次检索。二次检索是对简单检索或者高级检索结果的补充，经过多次的二次检索，逐渐缩小检索信息的范围，使检索结果更符合公众的查询目标。但是，在实际目录检索的设计中，这一功能几乎被忽视。在133家政府网站中，支持在目录检索结果中二次检索的只有12家。

（五）高级检索存在问题

1.高级检索中检索项目设置不规范。高级检索项应当由核心元数据组成。经过统计，12种核心元数据在高级检索中出现的频率如表1：

表1 12种核心元数据出现的频率

在调研中，共有86家政府网站提供了高级检索，从表1数据可以看出，5种必选项的核心元数据并未全部出现在高级检索中。作为条件必选项的语种只出现了一次。高级检索中核心元数据不足使得高其为公众提供检索项的选择减少，组合检索的功能不明显，不利于提高公众检索信息的准确性。

2.高级检索无效。在提供高级检索的86家政府网站中，有16家的高级检索是无效的①表1在统计高级检索中核心元数据出现的频率时，将无效的高级检索中出现的核心元数据也统计在内。。主要表现在两个方面：（1）部分政府信息公开目录中虽然设有高级检索，但任何检索项都无法使用，高级检索形同虚设。（2）部分高级检索在3个以上核心元数据组合到一起检索时无效。

四、完善目录检索的建议

当前，目录检索存在的问题主要集中在建设不规范。此外，目录检索建设还应当注重创新性。互联网技术发展迅速，政府信息公开的形式、查询方式也应做到与时俱进。

（一）依法建设政府信息公开目录

目录检索是政府信息公开目录的一部分。政府信息公开目录建设的规范与否，对目录检索作用的发挥以及政府信息公开工作具有重要影响。因此，政府信息公开工作机构应当严格按照《政府信息公开条例》、《实施指引》等相关法律规定，规范政府信息公开目录建设。

（二）注重高级检索的有效性

高级检索的有效性至关重要，没有有效性，无论高级检索多么规范都没有意义，因此，应当注重对目录检索的定期维护。政府部门对目录检索的建设并不是一劳永逸的，应当定期对目录检索的有效性进行测试、维护，保证目录检索功能的正常发挥。在有效性的基础上对目录检索进行科学规范的设计，为公众提供更加舒适的检索体验。

（三）对目录检索设置使用说明

虽然目录检索相对简单，易掌握，但对普通公众而言，常常会对高级检索中的一些检索项感到陌生，如文号、索引号、相关信息等。因此，应当在目录检索旁边增设帮助功能，以举例或者其他更为直观易懂的方式对目录检索如何使用进行说明。当公众点击帮助功能按钮时，能够准确地知道如何使用目录检索功能，进而充分发挥目录检索的作用。

（四）增加目录检索的记忆功能

在政府信息公开工作中，经常会出现这么一个问题：需要公开什么？增加目录检索的记忆功能是解决这一问题的一种有效方法。在公众运用目录检索查询政府信息时，公众在检索框中输入的检索信息就是公众想要了解的信息，实际上也是在告诉政府部门公众需要哪一方面的信息，这就回答了“需要公开什么”这一问题。如果政府部门能够通过技术处理对公众输入检索框的信息进行收集、分类、汇总，就可以知道公众想要了解的政府信息。政府部门可以针对这些信息在法律允许的范围内进行公开。因此，目录检索也可以成为政府与公众沟通的桥梁。

（五）增加目录检索的提示功能

目录检索可以借鉴360导航的网页检索，即：当光标定位于检索框时，360导航的综合检索框会下拉出当日的热门信息。与此类似，目录检索也可以在光标定位到检索框时，将当日或最近有较大影响的政府公开信息予以显示。这样的提示作用有利于提高网站的服务性，使公众能够及时了解最近的重点政务信息，尊重公众的知情权与监督权。

综上所述，只有本着有效、规范、创新的原则，才能充分发挥目录检索在政府信息公开工作中的作用，促进阳光政府的建设。

[1]李林,田禾.2014年法治蓝皮[M].北京:社会科学文献出版社,201 4:202-204.

D912.1

A

1673―2391(2014)07―0053―03

2014-04-16 责任编校：江 流