清理整治 促 发展 充分利用 提 效益

丽水市国土勘察测绘规划院 汤以胜

丽水经济开发区国土分局 周聪勤

清理整治 促 发展 充分利用 提 效益

丽水市国土勘察测绘规划院 汤以胜

丽水经济开发区国土分局 周聪勤

丽水市经济开发区土地闲置和低效状况由来已久，土地效益不高，企业供税率较低，擅自出租转让厂房、已供未用、延期开竣工等现象比较突出。调查闲置低效利用工业用地情况，开展清理整治工作，既是加强土地资源管理，实现重征用轻管理向征管并重加强监管转变的工作需要，也是推进节约集约用地，提高土地利用效率的有效手段。

一、2002年—2013年供地情况

自2002年开始供地以来，至2013年底，开发区累计供应土地704宗，供地面积29641.94亩。其中，工业用地498宗，供地面积16659.91亩，占总供地面积的72%。

2002年—2013年供地情况表

二、闲置低效土地情况

2013年4月清理办工作人员分成三个调查小组，对开发区范围内除制笔园区企业之外的386家工业企业进行摸底调查。对每一家企业都实地走访，确保调查范围的全覆盖。通过查看建设进度、询问相关负责人、查阅资料等形式，详细了解企业开竣工、建设进度、生产等用地情况。并结合企业供地合同、入园协议、年度税收等资料，对闲置低效用地情况进行了梳理、汇总。

（一）闲置土地情况

开发区范围共有闲置土地13宗，总供地面积632.97亩。其中，因企业自身原因造成土地闲置4宗，面积176.75亩，因遗留问题未处理造成闲置的2宗，面积92.69亩；因政策处理未到位导致土地闲置3宗，面积64.77亩；因国家产业政策调整及环评等问题导致土地闲置4宗，面积298.75亩 。

（二）低效土地情况

1.亩均税收低于3万元以下企业情况

清理办以2011年度企业应纳税额（含免、抵、退税额）为基础，对2008年12月31日前供地的企业进行了梳理。据调查，亩均税收在3万元以下的有134家（2004年以前供地的企业的有81家，占60.4%。同时有20家企业存在未竣工情况），面积2904.49亩。其中：亩均税收低于1万元的企业有63家（2004年前供地的企业有40家，占63.5%，有14家企业同时存在未竣工情况），总供地面积1509.57亩；亩均税收1-2万元的企业有38家（2004年以前供地企业21家，占55.2%，有3家企业同时存在未竣工情况），总供地面积744.67亩；亩均税收2-3万元的企业有33家（2004年前供地企业20家，占60.6%，有3家企业同时存在未竣工情况），总供地面积650.25亩。

2.2009-2010年供地未竣工企业情况

2009年供地8宗，面积427.34亩，其中有3宗土地已到合同约定竣工时间而未竣工，面积153.47亩；2010年供地37宗，面积2134.96亩，其中有27宗土地已到合同约定竣工时间而未竣工，面积1436.66亩。两年合计有30宗土地已到合同约定竣工时间而未竣工，面积1590.13亩。

三、土地资源使用与管理中存在的问题

（一）未供土地数量较多

截至2012年底，开发区累计征地面积30734.69亩，累计供地面积25707.94亩，尚有5026.75亩土地未供，供地率为83.64%。但在2012年所供土地中，有4522.07亩土地为有条件供地，将在2013年全部收回。到2012年底，开发区实际供地面积为21185.87亩，实际供地率为68.93%。供地率偏低的主要原因是我区的用地多数为低丘缓坡改造而成，大面积的开发建设，大面积劈山移石、高挖深填，决定了场地平整工程量巨大，工期相对较长，并且需要较长时间自然沉降和基础密实；另一方面，部分用地拆迁难也造成了已转用土地不能及时供地；再者，该区报批土地总量较大，难以在短期内全部供完。

（二）项目建设进展缓慢

部分企业未能严格按照合同约定的开竣工时间进行开工建设、竣工投产，企业开工迟、建设慢、投产晚的现象比较突出。个别企业在供地5、6年之后仍然没能完成全部建设。企业自身工作进展缓慢，是企业未按时竣工的主要原因，场地平整不到位、拆迁工作未完成、基础设施建设不配套也影响了部分企业的建设进度。同时，近年来企业建设期没有根据企业用地面积进行区分，一律定为两年，也导致了部分企业延期竣工。

（三）土地利用效益不高

杰祥铝业

一是企业厂房闲置。部分企业因资金短缺或生产能力有限，厂房闲置或部分闲置，土地没有产生应有的效益。二是部分土地闲置。部分企业建设少量生产车间，在满足自己生产需要的情况下，就不再建设规划中的剩余车间，使部分土地长期处于闲置状态。三是企业税收贡献偏低。在调查中发现，多数的企业亩均税收明显偏低。2011年度，亩均税收在3万元以下的企业有134家，占所调查企业的34.72%。开发区近三分之一的企业亩均税收不仅低于其他省级开发区企业亩均税收，也未达到开发区引进项目的亩均税收标准。

（四）批后监管有待加强

在开发区从成立到快速发展的过程中，土地征收和供应工作扎实推进，有效地提供了土地要素保障，为开发区的快速发展奠定了坚实的基础。但长久以来，注重供地、忽视监管现象较严重，对企业拿地之后的建设情况没有进行跟踪管理，对已经出现的问题没有及时解决，开发区闲置低效土地数量大、企业多的现状，正是多年以来土地供后长期缺乏监管造成的。

（五）政策执行不到位

为提高土地利用效率，开发区管委会出台了一系列关于促进企业开工建设、竣工投产、企业变更和转让等方面的政策，但在日常管理中，许多政策执行不到位，没有发挥政策对企业的促进和约束作用。例如：在许多个年度中，管委会与企业签订的《投资协议》里有对企业延期开竣工的处罚措施，对企业投产后第三年亩均税收达不到考核标准的，也有要求企业补交土地开发成本费的条款。但在实际操作中，大部分协议中的约定都没有得到落实，使政策沦为一纸空文，既不利于维护政策的严肃性，也不利于提高土地的利用效率。

四、清理整治工作有序推进

（一）成立机构，落实责任

一是成立领导小组。成立了以开发区主要领导任组长，分管领导为副组长，相关部门主要负责人为成员的丽水经济开发区闲置及低效利用土地清理整治工作领导小组。制定并下发了《丽水经济开发区闲置及低效利用土地清理整治专项行动方案》。二是设立清理整治办公室。专门设立了清理整治工作办公室，办公室设在开发区国土分局。从开发区经发、财政、招商、国土等部门抽调工作人员，充实清理办的工作力量。三是聘请法律顾问。从浙江南明律师事务所聘请律师作为清理整治工作的法律顾问，参与闲置及低效工业用地清理工作，为清理整治工作中涉及的法律的事项提供指导和把关。

（二）加强调研，制定政策

一是学习外地先进经验。今年2月中旬，组织国土分局、招商局相关人员赴宁波市象山县、江苏省东台市国土资源局，考察调研闲置及低效用地处置工作，了解和学习两地在相关工作上的好做法、好经验，为开发区闲置及低效工业用地清理工作提供借鉴和参考。二是完善处置办法。以既要维护合同严肃性又能科学合理地促进低效闲置企业流转、土地回收为原则，将开发区2002年供地以来土地出让合同和入园协议进行全面的研究和整理，充分考虑企业实际情况，在去年工作的基础上，对《丽水经济开发区闲置及低效利用工业用地处置办法（试行）》进行不断的修改、完善，并组织了开发区财政、建规、招商等部门进行讨论，邀请了部分闲置、低效用地企业代表召开座谈会，听取企业意见。6月7日，国土资源部颁发了修订过的《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令），国土分局单独拟定了《丽水经济开发区低效利用工业用地处置办法（试行）》。考虑到《处置办法》的法律效力和可操作性，又拟定了《关于推进丽水市经济开发区低效利用建设用地二次开发的若干意见》，明确规定了关于低效利用工业用地认定标准以及具体处置办法由开发区管委负责制定并实施，形成了一大一小、一粗一细两个文件。《关于推进丽水市经济开发区低效利用建设用地二次开发的若干意见》已于11月7日市政府批复同意，《丽水经济开发区低效利用工业用地处置办法（试行）》已于2012年12月31日由开发区管委会发文。

（三）尊重历史，合理处置

1.闲置土地处置情况。目前，13宗闲置土地中有9宗已基本处置到位。分别采取以下措施：一是没收开工、投产保证金，重新交纳开竣工保证金和税收承诺金后，给与延长开发建设期限；二是企业用地因抵押贷款已被银行起诉法院的，走司法程序，并与法院协商，由管委会参与竞买人资格等条件的设定，重新公开出让；三是收回建设用地使用权，重新挂牌出让。

2.低效土地处置情况。一是2009-2010年度供地企业中已到合同约定竣工时间而未竣工30宗土地。有16家企业在国土分局的督促下，已竣工。给予11家企业延长建设期限，收取约6万元违约金。尚有3家土地的处置方案正在协商过程中。二是对于2002-2008年度拟判定低效的企业。对已到合同约定竣工时间而未竣工,同时亩均税收未达到3万元的企业发出《低效利用土地调查通知书》，对企业反馈的情况进行核实后进行处置。经开发区管委会主任办公会议研究，允许中兴饲料、先锋电机、科教彩印以及千草堂等4家企业用地（股权）整体转让；对新旭不锈钢等12家企业给予延长建设期限，收取约57万元的违约金。

五、提高土地集约利用水平的建议

从开发区土地利用现状来看，土地集约利用还有较大的潜力可挖。应从思想上高度重视节约集约用地，牢固树立“守土有责、用土有方”的意识，努力营造“以亩产论英雄”的氛围，积极探索走出一条“建设占地少、利用效率高”的经济发展新路子。

（一）严格把好供地关口

1.严格按产业政策供地。确立“6+1”产业（“6”大产业为：电气机械及器材制造、交通设备制造业、金属压延加工业、金属制品业、医药制造业；“1”是高新技术产业）及生物医药、新材料、新能源三大新兴产业重点项目优先供地原则，凡列入国家限制类、禁止类产业目录及我区工业投资限制类产业项目，原则上不予供地。

2.严格执行“双控指标”。严格执行建设项目投资强度与容积率“双控”标准，容积率在按省里关于建设项目“双控指标”的不同行业分类具体规定基础上，原则要求提高0.2个点。绿地率一般控制在15%左右，最高不超过20%，鼓励企业采用垂直绿化、屋顶绿化、修建绿色停车场等方式提高绿化覆盖率，尽量减少绿化用地。除有特殊要求的产业外，在满足消防安全和建筑结构安全的前提下，引导企业建设多层厂房，鼓励企业善用地下空间。

3.从严控制投资规模。凡区内新建、扩建的工业投资项目，明确投资强度必须在200万元/亩以上，亩均税收自投产后第三年开始需达到10万元以上。继续由招商部门牵头，经发、建规、国土、环保、财政、工商、税务等部门共同对项目进行审核，对要求用地面积较大的企业，要严格考察企业资金实力、项目前景，确定企业有实力、有决心在开发区投资创业的，报请开发区管委会同意后方可供地。

4.努力争取净地出让。确保列入年度供地计划的土地征用到位、拆迁到位、平整到位、基础设施到位，供地条件完全成熟后，再实施供地，做到成熟一块推出一块。建规、国土、招商、环保等部门要积极沟通协调，全面考虑产业聚集、规划设计、环评等因素，合理确定项目用地位置，避免因前期工作不到位或企业环评无法通过，造成项目难以落地。

（二）强化用地批后监管

1.严格执行相关政策。受让人必须严格执行投资协议和《出让合同》中投资强度、容积率、动工时间、竣工时间、亩均产出、亩均税收等控制指标的规定。对于违反投资协议和《合同》规定的，坚决进行处置。既保证相关政策的落实，又减少闲置低效用地的发生。

2.建立动态巡查制度。国土、招商等部门要加强合作，部门联动，建立新增项目建设动态巡查机制，对新项目进行不定期的跟踪督查，准确掌握项目建设动态。及时下发企业开竣工提醒通知书，提醒企业按时开工，督促企业加快建设速度，确保项目按时竣工投产。严格落实“红黄牌”制度，对延期开竣工的企业进行处置。

3.强化用地复核验收。依照《丽水经济开发区入区工业企业投资项目综合验收管理办法（试行）》有关规定，加大执行力度，实施以《国有建设用地使用权出让合同》履行情况为主要内容的项目用地复核验收制度。对改变土地用途、超容积率的，督促企业及时整改或要求企业补交土地出让金。对未通过土地复核验收的项目，一律不办理国有建设用地使用权证。

4.加强临时土地证延期管理。依照《丽水经济开发区企业办理临时土地证（土地初始登记）延期的管理规定(试行)》和《补充规定》相关要求，严格控制企业办理临时土地证延期，使之成为促进企业按时竣工的有力手段。对因企业自身原因造成延期竣工的，按相关规定进行处置，坚决杜绝企业多次办理临时土地证延期现象。

（三）整合盘活存量土地

1.鼓励企业原地升级。引导企业科学合理规划功能和用地结构，鼓励企业在有限用地里拓展空间发展，利用厂内存量土地改（扩）建厂房、实施厂房改造加层，或者有效利用地下空间，最大程度发挥单位土地面积效益。对符合规划、不改变土地用途，在企业原有建设用地上加层改造、提高建筑容积率的，不再增收土地价款，同时给予相关审批手续“绿灯放行”。对增加容积率翻建多层厂房的予不另行收取土地出让金、配套费，并允许补办房产证。

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2.继续实施“腾笼换鸟”。积极引导资金匮乏、设备老化、工艺落后的小企业通过二级市场转让厂房和土地使用权，由优势企业进行兼并或重组，提高土地利用效率。允许真心搞实业的企业通过转让股权增强资金实力，引进先进技术和科技含量高的产品，利用现有土地和厂房，进行就地转型升级，提高企业发展潜力。

3.引导企业“借地生金”。全面开展开发区的闲置厂房的调查摸底，定期发布工业闲置厂房信息，通过多种途径，做好牵线搭桥，引导企业通过承租闲置厂房投资工业项目。继续在《关于鼓励和引导企业承租开发区闲置厂房的意见》（丽经开[2006]117号文件）的基础上，加强财政支持，对于承租开发区闲置厂房，符合开发区产业培育方向的鼓励类工业项目提高标准给予租金补助。

（四）继续推进清理整治

1.统一思想，高度重视。进一步强化“腾笼换鸟”，把低效闲置用地清理作为开发区推进改革创新、强能提质和经济转型升级的重大举措来抓，进一步统一思想、落实责任、加大力度，提高土地资源配置效率，扩大有效投资，着力扶优汰劣，着力挖潜土地存量，着力形成长效的工作机制，为开发区产业转型升级腾出新的发展空间，努力推动产业结构优化和竞争力提升。

2.加大宣传，营造氛围。继续通过走访企业、利用各种媒体以及召开座谈会等形式，加强有关政策的宣传和解读，让更多的企业了解开展这项工作的重要性和意义。有压力才有动力，要让企业业主清醒地认识到开展清理整治工作不是为了处罚企业，而是为了促进企业更好的发展，积极争取企业业主的理解。营造良好氛围，在相互理解、相互支持中推进工作。

3.积极沟通，形成合力。进一步发挥清理办的综合协调作用，继续加强与各部门的沟通协调，形成合力。严格按照《土地管理法》《闲置土地处置办法》等有关规定，全面落实征收土地闲置费、协商或依法收回、实施土地置换等措施，加大对低效闲置土地的处置力度，要把好“入园关”，把“亩均税收”作为入驻最主要条件，严把企业新增用地关，把亩均税收排名前列的企业列为优先供地企业，进一步落实“税收承诺”制，切实做好低效闲置土地清理整治工作。

4.加快速度，有序推进。根据《丽水经济开发区低效利用工业用地处置办法（试行）》相关规定，按低效行为从重到轻的顺序，及时跟进被处置的企业，加快与企业协商进度。积极与2004年以前供地、对企业亩均税收没有明确要求的企业沟通，以情感人、以理服人，制定每一宗低效用地的处置方案。对于未处置到位的4宗闲置土地，要与企业业主多沟通、多协商，争取尽快达成一致意见。国土分局要主动与市国土局对接，全力做好超高压“退二进三”的相关工作。

5.疏堵结合，注重预防。开展闲置低效用地治理，目的是要通过清理，盘活土地，帮助企业早建设、早产出，实现土地利用效益最大化。开展这项工作，一方面要“疏”，要解决开发区长期存在的土地供而未用、用而未尽、建而不产、产而不高等问题；另一方面要“堵”，闲置低效用地数量多不如少、少不如无，要坚持以预防为主，充分发挥开发区部门集中、分工不分家的体制机制优势，联动互动，多管齐下，在日常工作中抓好批后监管，督促企业早开工、快建设、高产出，预防新的低效闲置用地产生。