如何实现要我从拆到我要拆的转变——衢州市区城中村房屋拆迁政策解析

衢州市国土资源局征地办公室 徐建刚

如何实现要我从拆到我要拆的转变
——衢州市区城中村房屋拆迁政策解析

衢州市国土资源局征地办公室 徐建刚

城中村是城镇化过程中特定历史阶段的产物，是由农村向城市化小区转型中的过渡型小区，普遍存在建设无序、基础设施不全、人居环境差、土地利用效率低下等问题。当前，全省上下“三改一拆”专项行动正在如火如荼的开展，为保证城中村改造工作顺利推进，衢州市结合城中村的特点，制定了《市区城中村整体搬迁改造暂行办法》，取得了良好的社会反响。

一、城中村的特殊性

城中村位于城市大区域内，因其独特的地域属性，与其它农村存在显著差异，城中村改造房屋拆迁与其它房屋征收项目也存在较大区别。

（一）城中村规划控制更严格

受城市规划、用地空间限制，符合建房条件的村民建房需求被长期压制，如衢州市区个别村甚至十多年未新批宅基地建房，致使城中村与一般农村相比，住房困难户多，违章建筑多。

（二）城中村资源占有量更有限

通过逐年土地征收，城中村大多农用地较少或已完全失地，为城市发展作出巨大贡献。农民对手中仅剩的集体土地房屋这最后一点资源，存在“惜售”心理。

（三）城中村地理位置更优越

城中村一般距城市建成区较近，有的甚至在城市之中，周边多为已开发利用的国有土地，房屋价值和收益较高，出租房屋甚至成为部分农民维持生计的主要经济来源，农民对补偿安置的心理预期远高于普通集体房屋。

（四）拆迁改造实施的决策更民主

普通集体土地房屋征收是为具体项目用地而实施，是政府在符合公共利益需要条件下作出的强制性行政行为，被征收单位和个人必须被动的无条件服从。城中村改造土地房屋征收的出发点是为了改善村民居住环境，其前提是绝大多数村民自愿并主动申请，而不是政府的强制行为，从而要求政府提供更优惠的政策吸引农民积极参与。

二、衢州市区城中村改造政策的特色

在广泛的调查研究基础上，衢州市从城中村特点出发，从改造过程中暴露出的矛盾和问题出发，通过圈定改造范围，加大补偿奖励力度，注重弱势群体保障，最大限度地保证了政策的优越性和可操作性。

（一）划定改造范围

在城市规划区内，农用地基本被征收或规划近期内被征收的城中村（人均农用地少于0.2亩）列入改造范围。符合改造条件的城中村经党员、村民代表会议通过改造决议后，提出改造申请，制定改造计划和方案，报市政府批准后，适用城中村改造政策。

（二）明确职责流程

明确了市、区、乡、村及各相关部门的工作职责，确定区政府为责任主体，负责辖区内改造工作的具体实施，实施程序为：行政村提出申请→区政府制定总体实施方案和分年度计划→区政府编制项目专项规划和具体项目实施方案→市政府审查批准→区政府指定单位组织实施。

（三）动态管理补偿标准

根据建筑市场价格水平，按重置价结合成新对被征收房屋予以补偿，重置价按市政府公布的一般民用建筑基本造价标准确定。同时，根据“据实补偿”的原则，对重置价标准进行动态管理，随着一般民用建筑基本造价变动进行不定期调整，有效解决了建筑成本上涨、政策调整滞后导致的拆后难以还建问题。

（四）严格监管违章行为

根据职责分工，分别由建设行政主管部门、土地行政主管部门核定被征收人的房屋建筑面积和土地使用权面积。确认为违法、违章建筑的，根据“先拆违后拆迁”要求，加大监管处罚力度，由被征收人在规定的期限内自行拆除，一律不予补偿安置，切实降低城中村改造成本。

（五）利益引导安置方式选择

加大产权调换的政策倾斜力度，通过比较效应，鼓励农户选择产权调换，限制迁建安置。对选择产权调换方式安置的，在“拆一还一补差价”基础上，采取对低层房屋（不足三层）增加一定比例面积补助，对住房困难户进行兜底保障，安置房选址按照“就地、就近、就便”原则安排在较好地段，安置房土地以出让方式取得，安置房可以上市交易并给予一定的税费减免等鼓励措施，增强产权调换对被征收农户的吸引力。对选择迁建方式安置的，采取迁建安置小区安排在城市建成区以外较偏远的地方，对迁建地块面积超过原住房占地面积部分收取土地成本费用，土地以行政划拨方式供应，迁建房屋不得上市交易等限制措施，让农户放弃迁建安置。

（六）合理设计奖励办法

一是面向被征收户，全面提高临时安置费、搬迁费、停产停业损失、签约腾空奖等奖励补助标准。按“早签约多拿奖”指导思想设计签约腾空奖，根据签约、腾空进度分提前签约、按期签约、按期腾空和整村腾空四期兑现。二是面向各责任主体，明确改造地块供地后，土地收益全额补助给各区政府，专项用于本辖区的城中村改造工作，对改造资金不能自求平衡，根据项目收支情况，市政府对缺口给予一定比例的补助。

（七）注重弱势群体保障

一是住房困难户安置面积兜底，对人均不足50平方米的农户，按50平方米安置。二是低层房屋增加面积补助，被征收房屋只有一层的，按建筑面积1∶1.5比例进行安置；二层的，按建筑面积1∶1.2的比例进行安置；三层及三层以上的，按建筑面积1∶1比例进行安置。

三、取得的主要成效

城中村改造政策的实施，让农民确实感受到了城中村改造给自身带来的现实利益和长远利益，迅速形成了人人参与，争唱主角的氛围，征收工作实现了从“要我拆”到“我要拆”的明显转变。如集聚区仅用40天就完成了上草铺村187户房屋的拆迁改造，协议签订率100%，按时腾空交付率100%。

（一）提高了补偿水平，维护了农民权益

通过提高补偿标准、加大奖励力度以及房屋附属物参照国有土地房屋补偿，城中村房屋与国有土地上房屋基本达到了“同房同价”，实现了城市发展对失地农民反哺的目标。同时，通过安置面积兜底保障，低层房屋增加面积补助，违章建筑不予补偿等措施，有效遏制了擅自加层、乱搭乱建等违章建房行为，弥补了因规划控制等原因形成的住房困难户的损失，最大限度地保证了“居者有其屋”。

（二）统一了市区政策，保证了面上平衡

改造政策规定，各责任主体可以在政策框架内制定具体操作办法，但是对合法面积认定、补偿标准、分户办法、人口核定、安置房价格等必须严格按照文件执行，不得随意突破，做到市政府一个口子出去，彻底改变了多主体征收造成政出多门、标准不一、互相攀比的现状，市区统一征迁工作得以有序推进。

（三）节约了土地资源，盘活了改造资金

通过鼓励产权调换、严格迁建安置的政策引导，促使大多数农户选择产权调换方式安置，实现了土地节约集约利用。同时，通过对安置后多余地块重新规划并公开出让，出让收入专项用于城中村改造，缓解了改造资金压力。

（四）完善了工作机制，兼顾了各方利益

改造政策构建了市政府统一领导、区政府具体实施、各部门协同配合的工作模式，明确了各级各部门的相关职责，保证了改造工作的顺利推进。同时，通过改造，市政府改善了城市面貌；区政府实现了资金平衡甚至略有盈余；村集体和农户提高了财产性收入，充分调动了工作积极性。

四、几点体会

城中村改造是一项涉及面广，关注度高，社会经济综合效应显著的大事，为把好事做好，实事做实，笔者认为在政策制定和实施过程中应注意以下四点。

拆迁现场

（一）改造政策要符合群众利益

城中村改造工作情况复杂，关乎群众切身利益。如何保证城中村改造工作顺利实施，最关键的就是政策措施是否符合群众利益。为此，必须把“以人为本”贯穿到政策制定过程中，建立健全利益导向机制，在不违反原则的前提下，政策尽可能地向城中村群众倾斜，尤其要注重对弱势群体的保障。

（二）补偿标准要平稳过渡

为避免优惠幅度提高过大引起已拆迁项目问题反弹或优惠力度不足没有吸引力，保证政策的刚性和可操作性，要做好三个结合，一是与现行集体土地房屋拆迁政策（城中村范围外）做好结合，保持政策的相对延续性。二是与国有土地上房屋征收政策做好结合，保持同区域政策间的相对平衡性。三是与城中村改造工作中暴露出的矛盾和问题做好结合，尽可能保证政策有针对性。

（三）安置房建设要及早实施

实施城中村改造，征地拆迁是重点，安置是关键。因此，必须首先考虑改造范围内群众的安置，按照先安置后改造的思路开展工作，及早谋划实施城中村改造拆迁安置房的规划和建设，确保被征收房屋的群众能够及时迁得出、安得住，让群众吃下“定心丸”。

（四）操作过程要阳光公开

一是严格控制适用范围，履行城中村审批程序，不得随意扩大、更改适用范围，避免改造项目全面开花，改造政策失去先进性。二是要严格执行政策标准，做到一把尺子量到底，维护政策的严肃性。三是严格履行改造程序，坚持先批准后实施，实施过程中主动公开政策程序，公开被拆房屋情况，公开补偿安置结果，保证全程透明，接受群众监督，消除群众“怕吃亏”“患不均”的顾虑。