农村集体建设用地入市政策创新研究

○刘战武

（北京大兴区委党校 北京 100024）

随着城镇化和工业化的推进，涉及到大量土地的市场化和非市场化利用。从现实来看，与城镇国有土地相比，农村集体土地的利用在政策上受到很大限制。在城镇化大量占用了农村集体土地的同时，农民从土地增值中获益较少，缺乏合法的土地财产性收入渠道。在未来的新型城镇化过程之中，农民如何从农村土地制度改革中获取更多收益，如何在保障农民利益的前提下引入市场化因素来推动农村土地利用，将农村土地资源配置到效率最高的领域，盘活农民存量资产，是当前面临的现实问题。在农用地受到严格保护的前提下，农村集体建设用地入市应该成为农村土地制度改革的突破口。

一、农村集体建设用地入市的政策背景

根据现行土地分类，我国土地分为农用地、建设用地和未利用地，建设用地又分为国有建设用地和农村集体建设用地。农村集体建设用地是指农村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各种非农建设所使用的土地，包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。2007年国土资源部39号令《招标拍卖挂牌出让建设用地使用权规定》将工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅并列称为“五类经营性用地”。本文研究的重点是宅基地和集体经营性建设用地流转，以宅基地的用益物权和集体收益的分配权为切入点。

在中央最新的改革设想中，农村土地制度的市场化改革是大方向，十八届三中全会的文件中，对此有一系列的明确指示。对于农民的宅基地，十八届三中全会指出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。对于集体经营性建设用地，十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。需要指出的是，三中全会明确提出要“赋予农民更多财产权利”，“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。

考虑到相关改革对现有政策将会形成冲突，新型城镇化规划明确提出了可进行试点探索：对需要深入研究解决的难点问题，如建立农业转移人口市民化成本分担机制，建立多元化、可持续的城镇化投融资机制，建立创新行政管理、降低行政成本的设市设区模式，改革完善农村宅基地制度等，要选择不同区域不同城市分类开展试点。

从上述政策内容可以看出，在未来的改革和新型城镇化背景下，农村集体建设用地改革已经有了明确的方向：第一，宅基地是农民财产的重要组成部分，农民拥有宅基地的用益物权，是农民增加获得财产性收入的重要渠道，是未来农村土地改革的重要方向。第二，在试点基础上，可以慎重稳妥推进农民住房财产权的抵押、担保、转让。第三，未来可以建立农村产权交易市场，推动农村产权流转公开、公正、规范运行。第四，改革完善农村宅基地制度，将会在国内部分城市进行试点，按惯例，这种试点将有可能取得特殊的政策空间。第五，伴随着人口城镇化和城镇户籍制度的放开，宅基地等农民财产权在城乡居民间的市场化流转交易，将成为必然的趋势。第六，集体经营性建设用地的流转重点在规划和用途管制上。土地要素的配置虽然由市场来决定，但还具有一定的特殊性，要实行用途的管制，不同用途的变换需要经过国家规划的批准。

二、农村集体建设用地入市相关法律及政策之变迁

新中国成立后，宅基地制度经历了从私有到公有的几个阶段：第一阶段，1949—1962年，中国的宅基地是私有的，这种私有不仅是《土地法》所规定的，各个地方还颁发了土地权证。第二个阶段，1962—1998年，农村宅基地属公有私用，而房子是私有财产。在1998年以前，农村宅基地虽然是公有的，但城里人需要宅基地是可以到农村去申请的，知青、华侨或城里人在郊区当老师的，都可以通过划拨取得宅基地。第三阶段，1998年《土地管理法》取消了1988年《土地管理法》的第四十一条规定。在1999年以后国务院发了一系列文件，禁止城里人到农村购买农民房屋和取得宅基地。

《土地管理法》的这些规定，形成了农村宅基地使用的基本法律框架。此后的相关政策，进一步收紧了农村宅基地流转。如2007年的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》明确规定，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

从农村集体土地的相关法律和政策变化来看，从1998年开始，农村的农用地制度改革是逐渐向前推进，可以流转、可以市场化经营的。但与此相反，在农村宅基地的改革方面则是不断后退，过去还可以流转，现在是完全不可以。它不但是在改革上倒退，也把农民宅基地的许多权利从农民手中给拿走了。但在事实上，经济发达地区和城郊区村一直就没有停止过农村宅基地流转，包括被法律明确禁止的向城镇居民流转，“小产权房”即为一例。在《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（2008）》颁布后，农村宅基地向城市流转变得更为普遍，形式更加多样，农村宅基地流转成了一个法律和政策上不断限制、但在现实中却不断“违规发展”的现象，形成了一个隐性市场。

显然，现行的法律法规与现实的农村土地改革的需求之间出现了矛盾，而且矛盾越来越突出，越来越激化，主要表现在以下几个方面：一是城市地价不断上涨，城市扩张也在不断占用农村土地资源，但农民缺乏合法的渠道来分享城镇化带来的土地增值收益。二是农民外出务工，农村有大量房子常年闲置，但因收入微薄，在城市难以落户。因此，国内亟待建立农村宅基地有偿退出机制，使农民在农村的承包地、宅基地、集体收益权等财产权显化，变为可交易的财产，助推农业转移人口市民化。

十八届三中全会之后，国内农村土地改革的思路发生了一些转变，中央政策关注到了农村土地制度和现实的土地利用中的一些问题，这为今后的农村土地改革指明了方向。在目前，放开农村集体建设用地自由流转和宅基地流转交易的最大瓶颈就是法律红线，未来如果按照十八届三中全会的要求去试点，将会踩着“红线”搞实验。从政策操作层面来看，在加速地方试点工作的同时，国家应该考虑集体土地改革的顶层设计，不能使得地方试点游离在法律的边缘。

三、国内各地在农村集体建设用地流转中的实践创新

国内不少地区在农村集体建设用地入市方面，进行了有益的探索，虽然这些实践是在政策法规的边缘游走甚至触碰了法规的“红线”，但对于未来的改革仍是大有借鉴意义。

1、温州“农对农”流转模式

早在2001年，温州市率先出台新政，规定集体土地上的建筑物、构筑物等依法转让时，其土地使用权可以随同转让，转让方式包括出售、赠与、交换、作价入股。在城市（镇）规划区内，集体土地使用权转让时，先由市、县政府将土地征为国有，再参照国有土地使用权转让规定依法办理。规划区外的农民宅基地，转让范围由原来的同村调剂扩大到同县转让，受让方不需要缴纳土地出让金。2013年8月底，温州市出台《农村产权交易管理暂行办法》，规定包括农村土地承包经营权、林地使用权、农村房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权等12类产权，可在县域范围内公开交易。值得注意的是，在《温州市农村房屋交易细则》中规定，“农村房屋所有权是指农村集体建设用地、宅基地上的农村房屋所有权”。“农村房屋所有权交易是指在不改变该房屋的农村集体建设用地、宅基地使用性质的前提下，农村房屋所有权人依法将其房屋所有权有偿转移给公民、法人及其他组织的行为”。此外，“农村房屋所有权交易，应当遵循先地后房、依法、自愿、有偿、公平、公正原则”。通过这种方式，温州审慎地把农房与宅基地的权益连在一起。

图1 温州“农对农”流转模式

2、乐清“农对非农模式”

2002年浙江乐清市成为推行集体土地使用权流转试点县。首先，强调集体土地上的建筑物、构筑物等依法转让时，其土地使用权可随同转让，转让方式包括出售、赠与、交换、作价入股。其次，将转让范围由原来的同村调剂扩大到同市转让，只要是乐清市范围内的宅基地使用权，即可在乐清市户籍者之间流转。相关做法没有形成文件，仅限于具体操作，“只做不说”、“摸着石头过河”，农房所有权人可持房屋所有权证申请抵押贷款，金融机构予以默认。

由于政策上没有依据，没有房产证，也不能到政府办过户，但当地市场以民间信用——卖契的方式，巧妙地解决了这一问题。乐清市的“卖契”内容大致如下：“立卖实契人某某某，因另有发展，征得共有人同意，自愿将坐落在乐清市某镇某某路某号混合结构三层一间，情愿折价卖给某某某为实业，日后任凭买方自行过户及管业享用。卖方应提供日后过户时一切有效证件及复印件，并协同买方办理过户手续”。“卖契”描述所售物业的组成，特别标明“地基一概在内”，且无其他权利纠葛。再下来，加注“永后不找不赎，双方情愿，永不反悔，恐后口说无凭，特立此契，永为存照”。最后签字前，是小字抄录的卖方房产证的信息，包括产权证号、建筑面积、以及四至。落款签字画押的，包括卖房人和共有人，以及“居间人”。

图2 乐清“农对非农”农房及宅基地流转模式

3、湖南冷水江“市民落户”模式

2012年，“市民落户”被湖南冷水江市确定为推进城乡一体化发展的重要工作，并在下辖的资江村和麻溪村试点。引导市民到农村投资，其中一个大胆的创新是，在当地投资50万元的市民可以获得当地农村“户口”，即“涉农居民”，同时享有宅基地建房等权益。村里更以每亩30—50万元的价格将村集体土地卖给前来落户的市民，用于建别墅或者商业街开发。

冷水江的做法绕过政策限制，首先让投资者落户到农村，成为村集体成员，这样就可以合法地购买村内土地，经过并不复杂的审批手续后，就可用于建设。但遗憾的是，该试点进行不到一年，由于与现行政策相背离，被媒体宣传为“新圈地运动”，于2013年底被湖南省叫停。

4、北京大兴镇级统筹集体建设用地利用模式

北京大兴区集体建设用地利用始于城乡结合部地区的“工业大院”改造，所谓“工业大院”是指20世纪90年代中期以来，农村集体经营性建设用地租赁、转让给企业、个人使用，这些建设用地多数已成为厂房、仓库、商场等，俗称“工业大院”。

在将“工业大院”用地规划改为绿化用地时，由于历史上遗留问题较多，腾退问题无法解决，规划目标难以实现。2011年大兴区对规划方案进行了调整，并在下辖的西红门镇进行试点。通过重新规划，将工业大院应腾退土地中的20%由绿化用地调整为产业用地，进行商业开发，解决改造的资金问题。由镇里牵头，集中连片开发，将各村产业用地指标统筹使用。建立集体土地联营公司，以村为单位进行土地入股，以土地联营公司为平台，负责工业大院拆除和全镇集体产业用地经营管理，并进行招商引资，各村股份份额按照各地块（不论新的规划性质是产业用地还是绿化用地）面积及所处的区位等虚拟作价折算，从而引致土地使用权转移。

联营公司设置股份时，充分考虑了公司的未来发展和农民的长远利益，允许各村集体经济组织和农民可用闲置资金自愿入股，农民每股最低5万，最高10万，需通过所在村集体经济组织入股。股份数量统一按5万元/股计算，原则上20年不增不减，可转让，但不能撤资退股。社会资本不得入股。在收益方面，由公司按照股份份额支付8000元/股的保底收益，如还有盈余，再次按股分配。如遇国家征占地，地上物补偿归投资方所有，土地补偿款归村集体所有。

5、成都宅基地流转模式

2007年6月，成都市被批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”后，加快了农村集体建设用地流转制度的完善步伐，创造了不少模式，比较有代表性的主要有以下几种。

（1）入股模式。主要应用于城郊或经济开发区土地整治，其特点是：农户以宅基地使用权入股，成立具有“集体土地资产经营管理公司”性质的股份合作社，将农民集中居住后原有宅基地腾出的土地面积扣除集中建房用地后的剩余部分用于股份合作社搞商业开发。其实质是由集体企业代替房地产开发商直接在集体建设用地上进行建设和经营，将政府垄断的土地增值收益和开发商获得的超额利润还给农民。

（2）置换模式。又称“双放弃”模式。其实质是用农村的宅基地使用权、农村土地承包经营权、农村集体成员权换取城市的居住权、就业权和社会保障权等权利。

（3）联建模式。联建模式主要用于汶川地震后的极重灾区的农房重建，分为内部联建（包括统规统建和统规自建）和外部联建两种，其实质是灾民通过集中居住和原宅基地复耕节约建设用地，然后通过出卖建设用地指标筹集部分建房资金。

6、重庆“地票”模式

重庆土改也被称为“地票交易”。郊区的农民把闲散的建设用地、宅基地等节约出来的土地，以及新开垦的河畔地和黄坡地作为耕地，请国土部门进行测量，测量之后发给地票，可到地票市场去进行交易，投资者买了地之后，搞开发建设，城市的规划部门给予调节用地。地票模式运行了四年多，卖地总计收入200多亿，集体拿了15%，个人拿了20%，农民切实分享到了土地增值收益。重庆地票模式的特点有：先复垦后占地，减少挂钩风险；大范围、远距离统一价格置换，为城镇化过程中农民转户进城提供利益补偿机制；充实了新农村建设资金；土地交易转化为票据化的模式，土地从空间上不可转移的实物形态资产转化为可交换的票据，使固化的土地资源转化为可流动的资产。

四、农村集体建设用地入市的路径

基于对上述相关政策的梳理和地方实践的比较，我们对当前农村集体建设用地入市的路径提出如下政策建议。

第一，对土地进行确权，这是对集体建设用地流转的第一步，根据具体情况把土地所有权明确到户，通过确权，促进土地的资本化，赋予农民土地财产权及其合法流转的权利，成立农村产权流转担保公司，完善土地入市的各种配套措施。

第二，成立土地产权交易平台，建立流转交易的信息网络，这一措施是建立在土地确权基础之上的，该平台将使集体建设用地使用权交易合法化。

第三，建立集体建设用地使用权抵押融资机制，明确税费措施，逐步建立城乡统一、房地一体的集体建设用地流转、登记、抵押融资体系，核心是探索抵押融资机制，人民银行、银监会等金融管理部门研究制定集体建设用地抵押融资办法。

第四，鼓励集体建设用地流转在更大范围度试点，给予试点地区特殊的政策空间。虽然部分省市在已有的先期探索的基础上，先后出台了集体建设用地入市的地方规章，但没有国家层面的法律支持，在具体实践中会碰到许多障碍，影响了集体建设用地入市的效果，建议国家选择若干地区先行先试，进行制度试验和封闭运行，等待试验成熟后，将这些制度上升到国家政策层面，进而推动全局性的集体建设用地制度改革。中国的改革突破，向来都是从基层的实践中开始，如果坐等政策，恐怕就难以获得改革突破的先机了。

[1]张志强：农村集体建设用地入市研究[D].中共中央党校，2010.

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[4]张博：我国农村集体建设用地流转制度创新[J].河南科技，2011（17）.

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