基于牧区可持续发展的内蒙古阿巴嘎旗草原保护红线划定问题研究

2014-02-17解柠羽

大连民族大学学报 2014年6期

解柠羽，张扬，马林

(大连民族学院经济管理学院，辽宁大连116605)

作为具有特定生态意义的区域，草原牧区在中国的可持续发展中据有重要战略地位。近年来西藏及新疆所发生的民族冲突事件，表象是宗教与政治问题，实际却是牧区生态、经济、民族、社会等多元系统失衡而引发的不可持续发展问题。作为人口大国，随着经济社会的不断发展，中国当今所面临的人口、食品、资源与环境等问题日益严峻，走保护生态环境、合理利用资源的可持续发展道路是未来发展的必然趋势。草地资源是中国土地资源中的优势部分，也是实现国民经济持续发展的基础性资源，草原保护红线的划定关系到草地能否发挥多种生态功能，能否起到保护自然环境的屏障作用［1－2］。因此划定草原保护红线是维系牧区可持续发展的迫切要求。在实地调研的基础上，本文主要从可持续发展的角度重点分析内蒙古阿巴嘎旗草原保护红线的划定问题，重在解决以其为例的典型牧区的特殊问题。

一、划定草原保护红线的基本方向

草原保护红线是指在国家立法的基础上，确立保持草原基本生态功能与支撑牧区畜牧业生产所需的最小草原面积，是草原牧区发挥生态功能、产业功能的保障。划定草原保护红线应秉承“生态优先”的牧区工作基本方针，秉持“生态优先、协调发展”的原则，努力处理好草原生态与牧民生产、牧民生活三者之间的关系，实现草原生态安全、牧区经济平稳和社会稳定三方面的协调发展［3］。

一方面，中国草原存在严重的退化现象，退化草地主要集中在北方草原带、西部荒漠草原带以及青藏高原的高寒草地区域，草地退化的形态不断由点状、线状向带状、片状发展，退化程度逐步加剧。草原保护红线的核算不仅要考虑草原生态系统本身的敏感性以及不同草原类型的差异性，而且要考虑草原受到自然环境影响可能出现的风险，同时要考虑牧区、牧业和牧民生产生活的物质文化需要。全国草原地区出现了不同程度的风蚀沙化以及荒漠化土地，东北西部尤其是内蒙古地区草地盐渍化现象严重，应该从草原生态系统——社会经济复合系统的耦合机理入手，全面考虑草原对一个地区人口资源、经济与环境协调发展的承载能力，建立区域性的“草——畜”系统平衡，核算出满足国家生态安全、牧业生产安全和牧区社会安全的所需要的草原最小面积［4－5］。

另一方面，中国草原系统复杂，类别众多，主要有林缘草地类、草甸草原类、干草原类、荒漠草原类、山地草原类、高寒草原类、草原化荒漠类、干荒漠类、高寒荒漠类、灌木草丛类、山丘草丛类、山地稀树草甸类等，草原保护红线的划定应注重不同的草原类型分布特点、生态环境特征及其存在的主要问题，统筹规划应有利于草原生态环境的整体改善和可持续发展，同时要从实际出发，尊重草原保护的客观规律，因地制宜，分类指导，科学确定不同区域各自的草原保护红线。根据草原牧区的实际发展水平，争取做到一区一红线、一盟一红线、一旗一红线。不断加大草原牧区的投入，引导改善畜牧业的产业形态，早日走出畜牧业生产力水平低下的困境，争取草原质量改善和永续发展。在具体实施中应该不断完善草原全景动态监测机制，遏制非法违规利用行为，鼓励创新和推广草原牧区的科学管理，促进牧区可持续发展。

草原牧区作为一个具有完整生态边界的战略发展单元，应该不断创新草场流转制度，以科学合理方法界定草场生态边界，并据以确定具有不同生态特性的草场生态与经济功能，突破草场围栏，实现跨行政区的以生态为界的牧业发展模式。

二、划定草原保护红线促进阿巴嘎旗经济可持续发展的分析

内蒙古牧区是中国北部的典型牧区，阿巴嘎旗的草原问题则是内蒙古牧区的特色草原之一，分析其草原保护红线的划定问题具有较为深远的实际意义。阿巴嘎旗位处内蒙古自治区锡林郭勒盟中北部，东接东乌珠穆沁旗、锡林浩特市，西邻苏尼特左旗，南与正蓝旗相连，北与蒙古国苏赫巴特省接壤，其边境线长约175 公里。阿巴嘎旗的地形特殊，属于蒙古高原低山丘陵地，平均海拔为960 －1500 米。草原类型以典型草原为主，也有少部分沙地草原、荒漠草原及草甸草原。全旗总面积约27 495 平方公里，可利用草原面积约27 005平方公里(占总面积的97.4 %)，全旗辖4 个苏木，3 个镇，71 个嘎查，总人口4.5 万人，其中牧业人口约2.3 万人，截至2011 年全旗约有牧业户5 300 户，草牧场经营权户4 770 户，牧户承包草牧场面积3 780. 56 万亩，集体草场149. 12 万亩，2012 年牧业年度查牲畜总头数146.6 万头(只)。日历年度牲畜存栏70.9 万头(只)。2012 年牧民牧民人均收入约为14 463 元，是一个以蒙古族为主体的边远少数民族纯牧业旗县。

为使旗县内部合理利用草原，促进草原的永续利用，自1997 年起阿巴嘎旗开始施行“双权一制”，签订“草牧场有偿承包合同”，通过GPS 定位仪对草牧场范围进行科学管理，在三个嘎查推广了季节性倒场的轮牧制度，其草原保护红线的划定主要体现在基本草原划定上。

表1 阿巴嘎旗基本草原划定汇总表

如表1，阿巴嘎旗的基本草原划定工作基本就绪，其划定严格按照内蒙古自治区下发的《基本草原划定技术规范(试行)》的要求，紧紧围绕锡林郭勒盟行署《关于印发全盟基本草原划定工作实施方案的通知》的精神，以“统筹规划、突出重点、保护优先、加强建设、可持续发展”为原则，将旗境内的重要牧场、割草地、人工草地、其他地(含公益林、城镇用地、工业用地、河流、湖泊等)均划定为基本草原。阿巴嘎旗草原保护红线划定的具体做法，及相关问题可以归结为:

1.责任明确有利于工作开展

阿旗在2008 年2 月，阿巴嘎旗党委、政府按照自治区、盟行署对基本草原划定工作的指示精神，将基本草原划定工作不断纳入重要的议事日程，结合实际，成立了基本草原划定工作领导小组，涉及农牧业局、生态办、国土资源局、草原监督管理局等多个部门，各部门思想统一，权责明确，在财力紧张困难的现实背景下，为基本草原划定工作安排了专门资金，对基本草原划定工作的开展提供了有力地保障。在草牧场管理上，大力推进春季休牧、禁牧工作，延续2004 年起推行的划区轮牧。

2.以可持续发展为目标制定方案

在草原保护红线划定方案形成过程中，阿巴嘎旗相关人员采用实地调研的方式，制作了“勘查基本草原划定登记表”和“实地勘验记录”及其他相关表格，统一规范了划定基本草原各类表格的填写标准。草原划定工作涉及面广，工作量大，在这一背景下，阿巴嘎旗结合当地实际制定了切实可行的《阿巴嘎旗基本草原划定实施方案》。将一个月时间确定为“基本草原划定”宣传月，广泛宣传，扩大教育面，努力为进一步开展基本草原划定工作营造良好的社会氛围。利用“草牧场管理信息系统”，合理确定具体实施的技术路线，采用GPS 定位仪实地定位，参照草地资源调查以及人工草地调查数据等相关资料，对各类型草地的基本草原逐一进行实地核实、调查、测绘、汇总，并最后形成了图件、数据、文字材料等成果。

3.基本草原划定工作存在的潜在问题

阿巴嘎旗基本草原划定工作的完成，为以后草原牧区进一步科学划定红线和草原生态保护提供了保障，积累了经验，但也面临着一些困难和问题:一是林草矛盾，尤其是随着国家对生态建设投入力度的加大，宜林地占用牧区草场逐年增加;二是征占用草原缺少规范性，手续过于单一;三是基本草原所在地区经济落后，交通不发达，地广人稀，草原执法成本较高。而逐年划定草原保护红线的工作量冗杂繁大，因此如何动态监管草原保护红线的具体边界是尚需解决的主要难题。