制度效率差异与制度设计技术问题探析

任兆昌

（云南农业大学马克思主义学院，昆明 650201）

制度效率差异与制度设计技术问题探析

任兆昌

（云南农业大学马克思主义学院，昆明 650201）

同样是由国家正式颁布实施的制度，为何效率存在着巨大差别呢？根据新制度经济学的外在制度理论，解析我国部分反腐制度和刚刚实施的驾驶机动车新制度的效率差异，提出正是由于一些制度的制定技术存在着巨大漏洞，使制度的约束力降低，才出现了制度实施过程中的效率差异。因此，完善制度不仅仅是制定哪些类别制度的问题，还需要根据制度类型完善制度管束行为的技术问题。

外在制度；制度效率；制度设计

同样是制度，为何有些制度效率较低，有些却效率卓著？从最近引致中国社会广泛关注的几项制度说起，解析制度的效率差异与制定某些制度的误区。

一、制度的效率与差别

2012年末和2013年始，两项关于中国社会的制度引起全社会的广泛关注，一是中央加大反腐败力度，二是机动车驾驶问题。

对社会广为关注的反腐败态度，自党的十八大之后出现了新的变化，习近平总书记振聋发聩地指出：“大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！”〔1〕他强调，各级党委要旗帜鲜明地反对腐败。2012年12月31日的中共中央政治局会议指出：“新形势下，反腐败斗争形势依然严峻，少数党员干部宗旨意识淡薄，形式主义、官僚主义问题突出，奢侈浪费现象严重，一些领域消极腐败现象易发多发，个别领导干部特别是高级干部严重违纪违法。全党必须增强忧患意识、风险意识、责任意识，既坚定果断刹风整纪，加大办案力度，坚决遏制腐败现象蔓延势头，又树立长期作战思想，注重深化改革，健全体制机制，加强源头治理，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，不断以反腐倡廉实际成效推进廉洁政治建设”〔2〕。社会高度赞扬和关注党中央反腐败的决心和力度，反腐败行动确有提速迹象，一批腐败分子纷纷落马。然而，在一个个事件热闹非凡的同时，却难掩整体问题的沉重和形势的严峻〔3〕。

2013年1月1日开始实施的《机动车驾驶证申领和使用规定》（下文简称“新交规”），引发全社会与机动车驾驶相关成员的重点关注。“新交规”将重点打击超速、超载、闯红灯、高速公路违法停车、违法占道以及无牌、遮牌等涉牌违法行为，而这些都属于容易引发交通事故或严重妨碍交通秩序管理的违法行为。在网络和微博上社会广泛热议新规则，“闯黄灯扣6分，太严厉”〔4〕。

前一项制度被广泛关注，并非因为中央方才意识到存在寻租问题需要治理，因为腐败基本上是与组织的公共权力密切相关的衍生物，在人类所经历的任何社会中基本都存在，只存在着轻重程度的差异。十八大之后中央高度重视这个问题，并高效率地严惩了多位高官。这并不表明过去不重视，只是说明十八大之后的新政要把引发社会诸多问题的这个难题厘清，降低社会运行的交易成本。但是对于社会一般成员而言，腐败使他们损失的是间接利益而非直接利益，出于对公共利益和政治权益的关注，从而引起一般成员的关注。而后一项制度一开始实施，就成为社会普通成员的直接利益问题。在机动车逐步普及的中国社会，罚分、罚款、吊销驾照，直接关系着大众的利益。不关心就可能是利益的直接损失。因此，社会“热议”该制度。

但是，同期实施的这两项制度，存在着不一样的效率，后一项制度的直接结果是：“据北京、天津、南京、杭州、济南等城市统计，‘新交规’实施首日接报的交通事故起数分别比前日下降了9.3%、23%、26.7%、18.4%、29.8%，未发生因违反交通信号指示造成的恶性交通事故”〔5〕。前一项制度很难迅速实现这样的效率，这主要是除了公共权力寻租与惩治有其信息不对称等自身特点外，这两项管束行为的制度约束条件明显存在着巨大差异，也是制度效率低下的根本原因。

二、制度、类型与特点

“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束”〔6〕。制度的作用被解释为“至关重要”，关键在于制度是管束人们行为的引导器，它把不符合人们常规习惯的怪癖矫正为人们可以理解和预期的基本习惯。

管束人类社会行为的制度，按照起源可分为两类，即内在制度和外在制度。内在制度被定义为群体内随经验而演化的规则，而外在制度则被定义为外在地设计出来并靠政治行动由上面强加于社会的规则。外在制度总是隐含着某种自上而下的等级制，而内在制度则是被横向地运用于平等的主体之间。对于违反外在制度的行为所实施的惩罚永远是正式的惩罚，并且往往要借助于运用暴力〔7〕119-130。从新制度经济学理论的视角看，惩治腐败和“新交规”都属于外在制度，属于代理人强加于社会并管束社会行为的外在制度。

制度存在着更替和消亡以适应新形势的变化，这就是制度变迁。按照新制度经济学对制度变迁的分类，在变迁方式上存在着诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型，前者是“由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实施。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实施”〔8〕。从这一理论内涵可看出，反腐制度与“新交规”都是“由政府命令和法律引入”引致对社会行为的约束性制度，其存在着这样的特点，“政府在政治力量对比和资源配置权力上均处于优势地位，它是决定制度供给的方向、速度、形式、战略安排的主导力量”〔9〕。这就是说，在国家认为有必要的情形之下，可以采取它所认为的制度约束，因为按照韦伯的国家定义，国家是一种在某个给定区域内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排〔10〕。

因此，惩治腐败的制度与“新交规”，实施范围是管束整个中国疆域；所管束的行为类别是公共权力的行为和驾驶机动车的行为。

三、两个外在制度的惩罚性问题讨论

既然这两种约束社会行为的制度属于“外在制度”，除了制度设计是否能与社会广泛存在的内在制度相契合外，制度的约束性效率就来自于“惩罚”这一预示性后果。

按照新制度经济学对外在制度“实施的惩罚永远是正式的惩罚”的逻辑，下面来解析《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（以下简称“领导干部报告制度”）与“新交规”的制度约束效率问题，详见表1对比。

表1中关于领导干部报告个人有关事项的制度，对现实中不断变化的社会里借助公共资源（公共权力也归属于这个范畴）谋取私利的行为，从可能的萌芽到严重状态都给出了清晰界定，并将这些可能发生的行为归列为腐败行为的萌芽初始。这说明一点，反对腐败的制度是随着社会条件变化不断变迁的，与制度环境基本是适应状态。这是对公共权力某些超越允许范围的一种强制性约束。“新交规”也对现实中驾驶机动车可能产生的危害行为做了列举，对这些行为的责任后果做了具体规定。

从“领导干部报告制度”的文本表述中可以看出，其基本采用含混的第十七条作为惩罚性后果。这里还将会出现另一种“弹性”结果，即对“情节轻重”的判定，就十八大以来惩治的十余位腐败官员情况中，并未出现他们曾经报告过本条例所开列的“有关事项”。由此可以推断，该制度存在着巨大弹性，很可能“因人而异”地报告、或者根本没报告、或者因权力大小有差异地报告等多种可能。更为严重的是，至少现实中还存在着未被纠察的部分官员依然存在着上述三种情形。这样的后果是，该项制度其实基本属于良心道德报告，它在一定程度上根本无力管束现实中可能的腐败行为。

表1《关于领导干部报告个人有关事项的规定》与《机动车驾驶证申领和使用规定》的惩罚对照

再来考察“新交规”，就发现这里有着明确的制度信号，为驾驶机动车提供可靠的指南。因为驾驶证的可扣除分数总分为12分，一旦该项为0时，就丧失了驾驶机动车的资格。所以，“新交规”对驾驶不良行为的扣分给出了具体的规定，在“行为-后果”之间释放出明确信号。例如广遭热议的“闯黄灯”新制度提升为罚扣总分的一半，正是由于现实中存在着诸多闯黄灯者及其可能行为，才引发“热议”；但是对拨打手机、酒后驾驶等这类行为分别扣除2分和12分，没有太多引发“热议”。这说明驾驶者已经认可“拨打手机”“酒后驾驶”确实是需要矫正的不良驾驶行为，其存在着巨大安全隐患。“热议”仅是因为强制性变迁制度与社会内在制度之间“内嵌”的问题，但只要作为引导驾驶行为的一项规定，假以时日驾驶者就会习惯这一禁止性规定。

从上述对两组制度的分析中可以明确看出，“领导干部报告制度”对现实中存在的“可能腐败”行为都做出了较为清晰的界定，并把这些行为列为干部的必须作为的行为，但是，缺少发生违背禁止行为后的明确惩罚性措施。这一制度预留了“弹性缺口”，即惩罚性措施还在其他制度内或干脆没有，现实真正出现这些禁止性质行为后，可能找不到依据去惩罚违规行为，一旦在其他管束制度没有相同情况的惩罚措施时，甚至只能采取类推实施惩罚。可以预见到，被惩罚者也不愿意从内心深处服从实施的惩罚，更可能是“欲加之罪何患无辞”的后果。

“新交规”的制度制定技术比较符合“外在制度的惩罚永远是正式的”这一理论论点，对不良驾驶行为做出清晰界定后，对发生不良驾驶行为将获得什么样的处罚做出了明细规定。这样的制度结果就是，驾驶者清晰知道“行为-后果”之间的对应关系，因此，刚开始实施就取得了“交通事故下降”的效果。

四、外在制度的设计技术思路

当前，这类管束行为却绩效有限的制度，还有诸多存在着，并起着“引导”行为的作用。例如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》共用八条禁止五十二类行为，惩罚性措施第十三条规定：“依照有关规定给予批评教育、组织处理或者纪律处分，涉嫌违法犯罪的，依法追究其法律责任。”中纪委《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定（试行）》明确开列了五类禁止行为，惩罚性条款为“本规定发布后，再从事上述活动的，对领导干部本人以违纪论处。”中纪委、监察部《关于各级领导干部接受和赠送现金、有价证券和支付凭证的处分规定》明确提出了四类禁止行为，惩罚性条款为“中央纪委第五次全体会议后，领导干部接受第二条所列单位或者个人赠送的现金、有价证券和支付凭证的，不论数额多少，一律给予警告以上的党纪处分直至开除党籍，或者责令辞职、免职、解聘、辞退等组织处理……违反本规定，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。”中共中央企业工作委员会、中组部颁布的《关于中央企业领导人员廉洁自律若干规定的实施办法（试行）》明确禁止二十二类行为，惩罚性条款为“第十九条违反本办法有关条款，应当给予党纪、政纪处分的，依据《中国共产党纪律处分条例（试行）》、《企业职工奖惩条例》等有关规定予以处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。”就连最近中共中央政治局作出的《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》也存在着相同缺陷，它对改进调查研究、精简会议活动、精简文件简报、规范出访活动、改进警卫工作、改进新闻报道、严格文稿发表、厉行勤俭节约等方面作出约束性规定，但是缺少违规的后果明示。这样的制度只能依赖被管束者个人的自觉性，从形式上的他律转变为行动上的自律。

而另外一项绩效卓著并引起社会巨大反响的制度是“公安部五条禁令”〔11〕，一经实施立即就矫正了原来司空见惯的警察的不良行为。

新制度经济学理论认为：“有效规则必须在两种意义上具有确定性：它必须是可认识的（明显的），它必须就未来的环境提供可靠的指南。因此，确定性准则意味着正常的公民应能清晰地看懂制度的信号，知道违背的后果，并能恰当地使自己的行为与之对号”〔7〕148。“领导干部报告制度”与“新交规”的制度效率差别，正是制度信号反映是否明晰的问题。

因此，在制定类似管束行为，特别是制定禁止性行为的制度时，十分必要按照这一理论完善制度。这就需要从制定制度的技术方面完善制度内容。

第一，外在制度设计必须与内在制度尽可能“吻合”，便于新制度内嵌入社会。“新交规”未引起“热议”的条款就属于与社会习惯较为吻合的制度，社会接受新制度管束的认同方面就极高。

第二，外在制度必须具有明示的惩罚性后果，实现“惩罚永远是正式的惩罚”效果，这是制度效率的一项关键因素。当前很多“禁止性”制度缺少的制度内容就是这一项，导致制度管束效率低下，而有明示性惩罚后果的“新交规”等制度，一经实施立即见效，就因为这些制度把“行为-后果”一一对应了起来。

第三，外在制度的惩罚性后果条款必须尽可能降低弹性。把“行为-后果”作线性对应的制度，在制度实施过程中虽然有“呆板”之嫌，但可以降低因人而异、因境而异和因权而异，保证制度富有效率。

第四，再完美的制度最后都需要落实在“制度实施”层面上，但是不够完善的制度文本极可能为制度实施带来不可能实施的难题。因此，完善制度需要根据制度的类型，制定出恰当的文本。

党的十八大以来，中央把反腐当作重要大事来抓，并确立“严”字当头的方针，当前首先要做的就是把弹性巨大、无明确一一对应惩罚后果的制度完善了，堵住制度漏洞，才能确保公共权力的不良行为找到可以治理的具体依据。

〔1〕马涛.建设廉洁政治必须反对特权〔EB∕OL〕.（2012-12-11）〔2013-08-28〕.http：∕∕theory.people.com.cn∕GB∕n∕2012∕1211∕c49150-19862295.html.

〔2〕中国新闻网.中共中央政治局召开会议：坚决遏制腐败蔓延势头〔EB∕OL〕.（2012-12-31）〔2013-08-17〕.http：∕∕www.chinanews.com∕gn∕2012∕12-31∕4451837.shtml.

〔3〕叶铁桥.专家争议反腐热点问题〔N〕.中国青年报，2013-01-21（7）.

〔4〕卢国强，涂铭.“闯黄灯”现场调查〔N〕.人民日报：海外版，2013-08-04（4）.

〔5〕人民网.新交规实施两日闯黄灯扣六分引热议〔EB∕OL〕.（2013-01-03）〔2013-08-04〕.http：∕∕society.people.com. cn∕n∕2013∕0103∕c1008-20073573.html.

〔6〕道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效〔M〕.杭行，译.上海：格致出版社∕上海三联书店∕上海人民出版社，2008：3.

〔7〕柯武刚，史漫飞.制度经济学〔M〕.韩朝华，译.北京：商务印书馆，2000.

〔8〕林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁〔M〕∕∕R.H.科斯，阿尔钦，诺斯.财产权利与制度变迁.刘守英，译.上海：上海人民出版社，1994：384.

〔9〕唐兴霖，马骏.中国农村政治民主发展的前景及困难：制度角度的分析〔J〕.政治学研究，1999（1）：48-56.

〔10〕R.H.科斯，阿尔钦，诺斯.财产权利与制度变迁〔M〕.刘守英，译.上海：上海人民出版社，1994：394.

〔11〕公安部.公安部五条禁令〔EB∕OL〕.（2003-02-01）〔2013-08-28〕.http：∕∕www.mps.gov.cn∕n16∕n1282∕n3493∕n3793∕n4318∕435820.html.

（责任编辑 杨朝霞）

Analysis of Institutional Efficiency Difference and Institutional Design Technology

REN Zhaochang
（College of Marxism，Yunnan Agricultural University，Kunming 650201，China）

Why there were huge differences in institutional efficiency?According to the external institutional theory of new institutional economics，the paper analyzes the efficiency differences in some anti-corruption policies and the new system of motor vehicle driving in China，and then suggests that the differences result from some the huge hole on system making which has reduced the binding force of efficiency difference.Therefore，to perfect institution，we should not only to set up the types of institution，but also improve the institutional design technologyaccording to the institutional types.

external institution;institutional efficiency;institutional design

F091.349

A

1672-2345（2014）03-0023-05

10.3969∕j.issn.1672-2345.2014.03.006

2013-09-22

任兆昌，副教授，主要从事新制度经济学、政治社会学、农村问题研究.