新时期我国社会体育资源配置研究

辛松和

(1.福建师范大学体育科学学院，福建 福州 350108；2.韩山师范学院体育系，广东 潮州 521041)

社会体育承载着锻炼人们身体、缓解老龄社会问题、丰富社会精神文化生活等方面的功能，社会体育的发展直接影响到我国社会主义精神文明建设，体现了在新的发展时期社会体育的重要性。随着《中华人民共和国体育法》、《全民健身计划纲要》、《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》、《全民健身条例》等的颁布实施，我国社会体育取得了长足的发展，社会体育公共服务方面的场地建设、设施配备以及活动点的开设、社会体育的大众参与等方面都出现了喜人的变化。但综观我国社会体育发展现状，可以看出我国社会体育的发展还处于初级阶段，离体育强国的要求还有较大的差距，场地设施匮乏、经费短缺、社会体育人力资源不足等问题仍然突出。因此，为了更好地发展社会体育，必须考虑我国社会体育资源配置是否公平合理、社会体育资源配置是否能够满足群众对体育日益增长的需求、社会体育所配置的资源是否符合群众体育锻炼的需要等相关的问题。本文正是基于这样的思考，对我国社会体育的资源配置问题进行探讨，以期为合理配置社会体育资源、促进社会体育发展提供一定的理论参考。

1 对社会体育资源配置的解读

1.1 资源与资源配置

关于资源，不同的学者有不同的理解。马克思在《资本论》中把资源定义为：劳动和土地，是财富两个原始的形成要素。恩格斯则把资源定义为：劳动和自然界在一起它才是一切财富的源泉，自然界为劳动提供材料，而劳动把材料转变为财富[1]。从以上定义我们可以看出，马克思、恩格斯既指出了自然资源的客观存在，又把人的因素视为财富的另外一个不可或缺的来源。百度百科则把资源定义为：资源是指一国或一定地区内拥有的物力、财力、人力等各种物质要素的总称。分为自然资源和社会资源两大类，前者如阳光、空气、水、土地、森林、动物、矿藏等；后者包括人力资源、信息资源以及经过劳动创造的各种物质财富。由此可见，资源主要有自然资源和社会资源两种，特别强调包含在这两种资源里面的物力、财力、人力等各种基本要素。

资源配置指的是对相对稀缺的资源在各种不同用途上加以比较作出的选择。简单地说，就是指一个国家或社会将其所拥有的资源以一定的方式进行分配。对于资源配置来说，合理配置资源有利于资源的公平配置和提高资源使用效率，获取最佳的资源使用效益。资源配置不合理，会造成资源配置不公平和降低资源使用效益，造成资源的浪费。从体育方面上来考察，社会发展的特定阶段中，体育资源相对于人们的需求而言总是表现出相对的稀缺性，从而要求人们对有限的、相对稀缺的体育资源进行合理地配置，以便促进体育资源的公平配置以及用最少的体育资源耗费，获取最佳的效益。

1.2 社会体育资源配置

根据以上分析，结合社会体育的特点，我们把社会体育资源理解为社会所拥有的一切与社会体育活动有关的自然资源和社会资源，主要包括与社会体育活动密切相关的物力、财力、人力等方面的因素。对于社会体育资源配置，则把其界定为：社会体育资源配置是指一个国家将其所拥有的体育资源(包括物力、财力、人力等)以一定的方式配置给不同地区和不同人群的分配方式。从我国社会体育资源配置的发展历程看，在计划经济时代，我国社会体育的资源主要由国家按计划配置，以单位集体为主要单元，由于当时经济水平低，加上当时人们的体育参与意识和体育活动需求不高，人们对社会体育资源配置是否合理或配置多少关注不多。在市场经济条件下，一方面随着经济、人口的快速发展城市化不断深入，使得人们日常生活中适合身体活动的环境越来越少；另一方面，由于生活方式、现代文明疾病出现等原因，人们对体育活动的需求不断提高，使得社会体育资源不足与人们体育需求不断提高这一矛盾日趋明显。要有效解决这些问题，必须研究和解决好如何增加社会体育资源配置、如何整合社会体育资源配置、如何提高社会体育资源的使用效率等问题。因此，从新时期建设体育强国的理念出发，对我国社会体育资源配置的问题进行全面的梳理与深入研究就显得尤为重要和必要。

2 我国社会体育资源配置现状分析

2.1 我国社会体育资源配置总体匮乏

改革开放以来，国家特别重视学校体育和竞技体育的发展，不断增加投入使学校体育和竞技体育优先发展起来。首先，在“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平重要基础”等“教育兴国”理念指导下，国家高度重视教育使教育取得了跨越式的发展。学校体育作为素质教育的重要部分自然也得到足够的重视，学校的体育资源得到优先配置。从物力方面看，根据第五次全国体育场地普查公报数据显示，我国学校场地有549 654个，占全国体育场地总数的67.7 %[2]，可以看出，我国现有的体育场地主要分布在学校。其次，随着1979年我国在国际奥委会等国际体育组织中的合法地位相继得到承认后，在1984年全国体育发展战略、体育改革会议上，正式提出了以奥运会为核心的竞技体育“优先发展”战略，1995年国家体委颁布《奥运争光计划纲要》等政策。在这些政策法规的出台和有力支持下，使得越来越多的体育资源投入到竞技体育领域。单从经费上来看，根据李丽等对我国体育事业公共财政支出的研究表明，2002—2007年用于竞技体育的经费占整个体育事业经费的比重合计就高达58.03 %[3]。然而，在社会体育资源配置方面，尽管随着《中华人民共和国体育法》、《全民健身计划纲要》、《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》、《全民健身条例》等的颁布实施，社会体育资源配置方面越来越受到重视，但与学校体育和竞技体育相比，仍然得不到应有的重视，我国社会体育资源仍然总体匮乏。从场地资源看，我国在2003年平均每万人拥有体育场地6.58个，而德国在2002年平均每万人拥有体育场地数15.39个，德国人均体育场地数是我国的2倍多[4]。从经费看，根据中国群众体育现状调查课题组对我国10省(区、市)体育系统1997—2000年间群体事业支出经费调查结果表明，体育系统群体事业支出经费占整个事业经费支出总额比例分别是12.33 %(1997)、7.13 %(1998)、8.06 %(1999)、2.94 %(2000)[5]。另外，根据李丽等对我国体育事业公共财政支出的研究表明，在2008年当中用于群众体育事业经费占体育事业经费支出的比重只有20.77 %[3]。从人力资源方面看，根据国家体育总局群体司的统计，到2004年末全国先后获得各等级称号的社会体育指导员达430 491人[6]，这个数量与我国总人口的比例将近1:3000，但是与日本20世纪90年代中期1:2000的比例还有较大的差距。如果按照2004年底我国有24万个体育健身活动点来计算，平均每个体育健身活动点还不到2个社会体育指导员[2]；尽管社会体育指导员的数量每年都在不断增加，但社会指导员人数仍然匮乏，2008年我国社会体育指导员人均指导人数是1 268人，而日本社会体育指导员人均指导人数是553人[3]。由此可见，我国社会体育资源投入明显不足，总体资源匮乏。

2.2 社会体育资源配置越位与缺位并存

市场经济下，我国体育资源配置比计划经济时期有了较大的改变，但与真正的市场经济对政府配置体育资源职能要求相比仍然有较大差距。这种差距主要表现在政府行政手段过度介入，对于一些本应由市场机制来配置的体育资源，政府却以公共资源的名义提供，造成目前我国社会体育资源配置越位和缺位并存的格局。第一，越位方面表现。当前，政府注重的是政绩体育，民生体育关注不够。表现为竞技体育配置的资源比重大，社会体育配置的资源比重少，造成社会体育资源短缺。例如，李丽在研究2002—2007年我国体育事业费政府预算支出科目时发现，用于竞技体育方面的经费占整个体育事业经费的比重合计高达到58.03 %，其他事业费(各级体育行政管理部门的群众体育活动费，宣传活动费，奖章、证章、证书费，干部培训经费等)占体育事业经费支出比重不足50 %[3]，而群众体育在体育事业发展中有着重要的地位，本应作为体育事业经费支出中单列的科目却被包含在其他事业费之中，由此可见，由于政绩体育，政府行政手段过度介入使社会体育资源配置难以得到落实。第二，缺位方面表现。配置体育资源时，政府在过度介入体育市场有效领域的同时，又在一些体育市场失灵的范围内没有尽到政府应有的责任，出现体育资源配置缺位的现象。如群众体育公共服务设施的建设本应由中央政府承担主要责任，但中央政府在群众体育场地建设中却没有承担相应的财力。2008年，所投建的群众体育场地共有18 328个，共投资9 153 409万元，所有投入主要来源于各级财政拨款、体育彩票公益金等。投资主体主要有中央、省级、地(市)和县(区)。其中中央投资占总投资的比重为0.35 %，省级投入占总投资的比重为38.2 %，地级投入占总投资的比重为16.98 %，县级投入占总投资的比重为44.48 %[3]。从以上数据我们可以看出，群众体育公共服务设施的建设本来应该由中央政府承担主要资金投入，现在却由县级政府来承担，但县级政府的财力又极其有限，县级政府为能够提供最基本的公共服务，只能通过不同的途径募集资金，有时甚至出现乱收费现象。

2.3 社会体育资源配置效率低

目前，我国社会体育资源配置效率低主要表现在资源配置不当、监管不力、配置资源使用效率低等问题上。造成这些问题的主要成因反映在以下几个方面：第一，法制建设不够完善。1995 年颁布并实施的《中华人民共和国体育法》是我国目前唯一一部依据宪法来制定的法律条款，但限于当时的社会情况，这些法律条款在社会体育资源配置方面的全面性和操作性明显不足，比如对于目前不当或非法配置体育资源、挪用和侵占经费、监管不力等行为的相关法律界定仍不明确，出现问题时很难依法进行惩处。另外，很多相关行政条款的法律效力也比较模糊，例如《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》，这一条款在保障公平与效率的法律效力上就相对有限，特别在城市近远郊区域和县乡一级地区，关于体育场地用地定额指标规定就形同虚设。第二，对所配置体育资源的使用效率缺乏有效评估。如对所配置的体育场地资源由于前期缺乏缜密调查和论证，场馆只适合筹办竞技赛事服务，赛后不适合群众体育健身锻炼需要，造成场地的高投入、低产出，闲置严重，直接造成投入资金技术性浪费，资金利用和场地使用效率低下。第三，社会体育资源配给率低。根据中国群众体育现状调查对全国体育场地普查结果，我国人均体育场地面积仅为1.02 m2，每万人拥有体育场地仅为6.58个，远远落后于同时期的发达国家[5]；从第五次全国体育场地普查数据可以看出，我国在体育场地建设方面的人均投入仅为148.15元，而真正用于公共体育服务的人均场地设施建设资金仅为21.02元[2]；社会体育指导员总体配给不足，到2004年末我国社会体育指导员数量与总人口的比例接近1:3000，按当时我国有24万个体育健身活动点来计算，平均每个体育健身活动点还分不到2个社会体育指导员[2]，这些因素从不同的侧面反映出我国社会体育资源配给效率低下。

2.4 社会体育资源配置不公平

我国社会体育资源配置不公平现象突出表现在以下几个方面：第一，区域之间资源配置不平衡引起的不公平。我国区域发展不平衡客观存在，首先是东西部地区之间资源配置的不平衡。从第五次全国体育场地普查结果看，在所有体育场地中，东部广东省的场地数量最多，共有77 589个场地，占全国体育场地总数的9.1 %，而数量最少的是西部的西藏，仅有1 057个场地，占全国体育场地总数的0.12 %[2]。财力投入方面，东部人均体育事业经费投入明显高于西部，东部和中西部之间人均体育事业经费虽有不断缩小差距的趋势，但在差距最小的2007年里，东部的经费仍然是西部的4.26倍，差距仍然非常显著[3]。从人力资源方面看，东西部分布也存在明显差异，东部地区社会体育指导员数量占全国总量的2/3，比如江苏有40 000余名，而青海却只有1 000名左右[6]；其次，城乡之间资源配置不平衡。物力方面，分布在乡(镇)村的场地有66 446个，只占全国所有总场地的8.18 %，可见乡村体育场地的匮乏。财力方面，以浙江一个省为例，2005年在省和市级群众经费总投入是2.5亿元，而在整个省的农村体育经费投入只有7 860万元[5]。人力资源方面，我国社会指导员大约占总数的90 %集中在城镇，而占国土面积83.5 %的广大农村的社会指导员仅占10%左右[7]。东部地区和城市凭借优越的经济条件，不断完善体育公共设施，吸引社会体育指导员等体育专业人才，使东部和城市的社会体育资源配置远远优于西部地区和乡村，客观上造成我国社会体育资源配置区域之间不公平现象。第二，体育领域内部的不公平。竞技体育、学校体育和社会体育这三个领域在我国发展的过程中受重视程度不一样，改革开放以来国家高度重视和大力支持教育的发展，使教育的资源配置增加显著，从第五次全国体育场地普查公报数据，我国学校场地数占全国体育场地总数的67.7 %[2]，可以看出我国学校体育资源配置所占的优势。另外，由于政绩体育、金牌体育，我国竞技体育的资源配置也有明显的优势。根据我国学者李丽等对我国2002—2007年体育事业公共财政支出经费的研究表明，在这五年间用于竞技体育的经费占整个体育事业经费的比重合计就高达到58.03 %[3]。由于没有认识到社会体育的基础地位，所以社会体育的发展没有得到应有的重视，严重影响社会体育的资源配置，在2008年当中用于群众体育事业经费占体育事业经费支出的比重只有20.77 %[3]。可见，我国社会体育资源在体育领域内部配置的不公平现象。第三，参与群体之间不公平。由于社会体育资源投入有限，远远顾及不到社会弱势群体，造成包括失业半失业者、残疾人、精神病患者、贫困者、灾难中的求助者、农民工、非正规就业者流动人口、老年人、妇女和儿童等在内的最基本的体育参与权利、机会不公平，体现了社会体育资源配置参与群体之间不公平现象。以残疾人为例，根据《中华人民共和国残疾人保障法》、《全民健身计划纲要》、《中华人民共和国体育法》等政策法规规定：“新建体育场馆规划要照顾残疾人的特点；残疾人享有平等参与文化生活的权利；文化、体育、娱乐和其他公共活动场所为残疾人提供方便；公共体育设施应当对残疾人实行优惠办法”等内容[8]。虽然相关政策法规赋予了残疾人享用场地资源的权力，但从目前的现状看他们并没有真正实现平等享用场地资源的权力，我国公共体育场所基本上没有专门为残疾人设置的设施，表现了社会体育资源配置机会不公平。

3 合理配置我国社会体育资源的路径

3.1 更新体育发展观念，重视社会体育发展

学校体育、奥运争光固然重要，但也必须充分认识社会体育在全民健身锻炼的基础作用，体育强国也不只是用金牌数量来衡量，只有把社会体育更好地开展起来，通过社会体育的开展来带动竞技体育发展，不断提高全民族身体素质及健康水平，才能称得上真正意义上的体育强国。因此，必须更新发展体育的观念，重视社会体育发展，改变过去在资源配置时只重视学校体育和竞技体育领域，忽视社会体育资源配置的做法，应该充分认识社会体育发展的基础地位。在进行资源配置时要把社会体育提升到更高的高度来进行考虑，只有社会体育有了扎实基础，学校体育和竞技体育才能更好地发展，才能真正实现从体育大国向体育强国迈进。

3.2 完善法制建设，规范资源配置行为

法制建设是规范行为和抓好工作的根本。胡锦涛同志曾强调过，“要着力在领导干部特别是高中级干部中树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识。”说明法制建设的重要性，法制建设同样也是公平、规范配置资源的关键。随着国家对体育发展的重视，体育法制建设方面得到快速的发展，《体育法》、《全民健身计划纲要》、《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》、《全民健身条例》、《社会体育指导员技术等级制度》、《体育锻炼标准制度》、《国民体质测定与监测制度》、《城乡体育工作制度》、《体育物资保障制度》、《体育市场管理制度》等一系列法规制度得到相继出台。但从这些法规制度看，与社会体育资源配置有关的法规制度只有《体育法》和《体育物资保障制度》。尽管《体育法》和《体育物资保障制度》在规范社会体育资源配置方面起到重要的作用，但具体涉及有关社会体育资源配置的法制条文内容却非常少而且不够具体，在操作性方面也比较欠缺，使得目前在社会体育资源配置方面出现违法越位等问题时，却不能依法得到有效解决。所以，必须不断完善社会体育资源配置的法制建设，通过法制建设来保障资源配置行为的规范。

3.3 不断实现市场机制和政府干预的耦合

市场经济下，市场是社会体育资源配置的基础，市场的价值规律通过供求、竞争的变化和相互作用支配着社会体育资源配置，调节着社会体育人力资源、物资资源的投放方向和数量比例等，使整个社会体育资源市场活跃起来。尽管市场对资源的配置具有高度自由性、灵敏性和经济效应性等特点，但同时也具有自发性、盲目性、滞后性等缺点。因此市场本身并不能保证秩序,政府应该对市场经济实行宏观调控和干预，以保证供给的秩序。现阶段，我国政府对社会体育资源配置的力量虽逐渐弱化，但仍占据主导地位。因此，如何界定政府权力边界约束配置行为，是实现社会体育资源配置市场机制和政府干预耦合的关键。为此必须做好以下工作：一方面预防行政权力的越轨行为。在社会体育资源配置中，政府配置必须从微观领域退出，并对政府配置的具体作用形式、作用领域及与其他配置主体的利益关系等进行明确规定，实现政府资源配置的主体地位；另一方面，增强政府行政人员依法行政的能力。政府从本质上来讲具有鲜明的人格化特征，政府行为在某种程度上会体现出行政人员个人意志，这就要求必须加强规范执政人员行为的法规建设。如完善监督机制，及时发现行政人员的不正当行为；完善惩罚机制，对腐败行为进行依法惩罚；完善激励机制，从物质和精神上来降低腐败的发病率[9]。

3.4 充分发挥非营利体育组织的辅助作用

非营利体育组织是指不以营利为目的的体育组织，亦称为第三体育部门，与政府体育部门(第一部门)和企业界的体育私部门(第二部门)，形成三种影响社会的主要体育力量。自2000年《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》经国家体育总局和民政部讨论通过并发布施行后，我国非营利体育组织得到快速的发展。非营利体育组织的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的体育议题或体育事件，因此非营利体育组织在社会体育资源配置中也起到非常重要的作用。在进行社会体育资源配置时，由于市场具有的自发性、盲目性、滞后性和政府行政干涉的越位、缺位等原因而造成资源闲置或市场失效时，非营利体育组织可以通过树立正确营销理念；进行科学的市场调查和预测；对市场进行有效的细分和定位；构建全方位服务体系；制定市场营销战略；不断完善组织自身建设等做法来实现资源配置的改进，对资源闲置或市场失效的资源配置状态进行有效调整，弥补政府和市场的双重失灵。所以，很有必要充分发挥非营利体育组织在社会体育资源配置的辅助作用。

3.5 促进资源整合，提高整体服务水平

整合社会体育资源就是要整合所有的体育资源为社会体育服务，为此要做好以下几个方面工作：第一，不断增加社会体育资源总量，提高社会体育整体服务水平。首先要不断完善体育公共服务体系，加强体育活动点、场馆等的建设；其次逐步完善公共财政制度，不断提高社会体育资金在公共财政支出资金的比例，使社会体育的资金投入方面得到有效的提高；同时还要进一步完善我国社会体育指导员的培训制度，不断提高社会体育指导员的数量和质量。第二，整合学校体育资源为社会体育服务。学校体育领域有着丰富的场馆设施资源，而且学校多分布在生活区附近，非常方便群众健身锻炼，所以鼓励学校通过收费或免费等不同的方式向社会开放学校的场馆设施，使这些场馆设施能够充分利用起来，为社会体育服务；通过鼓励学校体育老师深入社区指导群众参与体育锻炼等做法来整合学校体育人力资源来为社会体育服务。第三，整合竞技体育资源为社会体育服务。竞技体育的比赛场馆特别是大型体育场馆不能只是为比赛而建，赛后应尽可能通过有偿或无偿等方式向社会开放；高水平运动员和教练员每年抽出一定的时间进行社会体育公益性宣传和指导社会体育活动等做法来为社会体育服务。第四，整合社会体育自身资源。通过不同的做法来提高社会体育资源的使用效率，如收费的场馆可以在参与活动人流量少的时间段里降低收费，来鼓励更多的人去进行体育锻炼；提高福利待遇或社会体育指导员公务员化等来提高社会体育指导员的指导率。

3.6 优化资源配置，提高效率兼顾公平

优化社会体育资源配置就是要实现社会体育资源配置的最优化原则，最大限度把资源利用起来，提高资源配置的效率及其公平性。为此，在进行社会体育资源配置时：首先，要进行调查研究，对配置资源的所有用途事先作出客观评估。如对所投建耗资巨大的大型体育场馆，不能攀大求美只是为了举办赛事，要更多地考虑其在群众体育中所起的作用，考虑赛后场馆如何为社会体育服务等问题；社区体育活动点建设应该考虑选择在交通比较便利的地方，尽量避免由于活动点远离生活区而造成的场馆闲置。其次，对体育活动人口进行调查，在了解体育活动人口分布、结构和特征等基础上有针对性地进行资源配置，一方面按体育活动人口的多少来进行资源配置，体育人口多则应该适当多配置；另一方面按体育活动人口的结构特征尽可能配置一些与他们爱好兴趣相符的场地器材，避免资源配置的结构性失调。第三，注重所配置设施的实用性。改变体育活动点设施的配置千篇一律、器材单一等问题。如针对目前很多体育活动点只有转轮、拉力器、单杠等少数几样简单器材，而且很多器损坏后没人修理等现状，要提高所配置的体育设施的多样性和质量，使有限的体育资源能最大限度发挥其功效。第四，扶持落后地区和密切关注弱势群体。通过实行向落后地区倾斜的资源配置政策或发达地区支援落后地区等的做法来扶持落后地区；着力构建社会基本体育公共服务体系和不断推进社会基本体育公共服务均等化，如在投建公共体育设施时专门为残疾人设计一些便利残疾人活动的场地设施，提供专门运动器材、建立专门老人和儿童健身乐园等做法来不断促进社会体育资源配置的公平性。

[1]马克思恩格斯选集第四卷[M].北京：人民出版社,1995:373.

[2]第五次全国体育场地普查办公室.第五次全国体育场地普查数据公报[N].中国体育报,2005-02-03(3).

[3]李丽,张林.体育事业公共财政支出研究[J].体育科学,2010,30(12):22-28.

[4]李丽,张林.体育公共服务:体育事业发展对公共财政保障的需求[J].体育科学,2010,30(6):53-58.

[5]编写组.中国群众体育现状调查与研究[M].北京：北京体育大学出版社,2005:63-174.

[6]冯建中.在2005年全国群体工作会议上的工作报告[C].国家体育总局群众体育司.全民健身计划文集(12),2006:558.

[7]田雨普,杨小明,刘开运.我国城乡群众体育统筹发展的战略[J].体育学刊,2008,15(1):9-13.

[8]曾建明,刘跃峰.公平与效率：我国体育场地资源配置问题研究[J].沈阳体育学院学报,2012,31(3):23-28.

[9]盛婉玉,高等教育资源配置的主体要素分析及制度建设研究[J].中国行政管理,2010(4):105-107.