高校章程：关系还待理顺

王妍+王诗艺

2013年11月16日，教育部核准了中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学等6所高校的章程。这是两年前教育部制定《高等学校章程制定暂行办法》以来，第一批被核准的大学高校章程。

基于章程的自治性质，这一举措被外界赋予了高校在内外环境上“去行政化”的期待。

“去行政化”的诉求

国家教育发展研究中心副主任韩民在接受《中国新闻周刊》采访时认为，过去，作为政府下属机构的高校，不需要章程，他们只需要按照政府的指示运行就行。而产生的一个后果，就是高校的行政化。

高校行政化的一个结果，是行政人员治校。行政人员的地位比教职人员的地位高，教授的积极性不能得到很好的发挥，从而影响了教学与研究的积极性，使得高校离“真正的大学”越来越远。韩民说，随着高校独立法人地位的确立，高校内部的权利义务关系、高校与外部之间的关系都日益复杂，制定章程的必要性越来越强烈。

高校去行政化的呼声由来已久。而近段时间中国人民大学招生就业处处长蔡荣生的落马，牵出了许多招生腐败的黑幕，又重新引爆了这一话题。许多观察者认为，招生腐败的一个主要原因就是高校行政化。在现有的体制下，招生委员会的主要领导，皆为行政人员。

在新闻发布会上，教育部政策法规司司长孙霄兵说，核准高校章程的意义有三个：一、推进中国特色现代大学制度建设；二、深化高等教育管理体制改革；三、深化高校内部管理体制改革。虽未言及去行政化，但其意已在不言中。

教育部在对《中国新闻周刊》的书面回复中提到，早在上世纪90年代，教育部就已经开展了有关大学章程的研究和探讨。

2003年7月，教育部发布《关于加强依法治校工作的若干意见》，提出“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据”，开始了第一轮章程建设。截至2011年《高等学校章程制定暂行办法》颁布前，已经有20多所中央部委所属高校制定了章程或章程草案。其中吉林大学、中国政法大学等成为最早的探索者。

2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布实施。在这份指导中国教育改革发展的纲领性文件中，规定“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”。

2011年7月，教育部审议通过了《高等学校章程制定暂行办法》。《办法》对高校章程制定的内容与程序做出了规定。

2012年，教育部遴选了中国人民大学等12所高校作为章程建设试点学校。同时，结合转变职能、落实高校办学自主权的整体要求，对章程建设的目标、程序等又作了进一步完善。

在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，回应了社会对于高校“去行政化”的关切，提出：“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。”这为高校章程的制定提供了一个“去行政化”的背景。

从起草到审批

此次被核准六所高校之一的上海外国语大学有关负责人在接受《中国新闻周刊》采访时表示，早在2007～008年，该校已经启动章程的起草工作。但他们把这一阶段称之为“自发起草阶段”。在这一阶段，学校成立了起草小组，总结学校已有规章制度，拿出了章程初稿，并在教职工代表大会上对初稿进行了初步审议。但在审议过程中出现了不同意见。为审慎起见，学校决定对初稿进行调研、修改，并不限定审核的时间表。

相关负责人对《中国新闻周刊》表示，这一阶段的章程草稿，体现高校共性的条文多，体现学校个性的条文少，指导理念也不够明确。

教育部《高等学校章程制定暂行办法》2011年颁布后，上海外国语大学章程的起草工作进入到另一个阶段，他们称之为“自觉阶段”。这一阶段最大的不同，就是指导的理念清晰了，将该校定位为“成为中外文化沟通的桥梁”，章程的其他内容也都是围绕这一定位确定，章程因而充满了个性。为此，他们成立了新的起草领导小组，并在师生中开展了广泛的动员。初稿完成后，又召开多次校内外教育界、法律界、社科界专家咨询会，对章程进行了十余次的修改。2013年初，该校章程提交教育部审议。

教育部政策法规司在对《中国新闻周刊》的书面答复中，披露了该部对高校章程审批的过程：首先进行初审。主要是对章程的合法性、适当性、规范性以及制定的程序进行审查。需要对条款、文字进行修改的，提出修改意见，由学校修改；第二步，提交教育部章程核准委员会评议。2013年7月11日，该委员会召开第一次会议，相关专家对6所高校的章程逐一进行评议，并提出修改意见，学校一一进行修改；第三步，10月8日，教育部第33次部务会议审议通过章程。根据审议意见，对个别标书进行调整，并由学校校长签署确认单；第四步，11月16，教育部部长袁贵仁签发高等学校章程核准书。上海外国语大学有关负责人告诉《中国新闻周刊》，章程送达教育部后，他们又前后修改了6次。

“内外有别”？

韩民认为，去行政化需要从两个层面来解决问题，一是理顺高校与政府的关系，落实高校应有的办学自主权；二是完善高校内部治理，在高校内部去行政化。大学章程的制定加快高校去行政化的进程。

观察六所高校出台的章程，共同点之一便在于对校长职责的明确与教授治学的推进。中国人民大学的章程第二十八条提出“校长是学校的法定代表人和行政负责人，校长在党委领导下全面负责学校的教学、科研和其他行政管理工作”。并明确校长的七条主要职责。

华中师范大学将“学校实行教授治学，保障学术自由和学术民主，促进学术发展”直接写入章程。而上海外国语大学则在章程第十五条提出“校学术委员会是学校学术事务的最高决策机构”。

韩民告诉《中国新闻周刊》，以前的高校内部虽说也有一些规定，但都不是很规范，难免带有一些人治。“过去经常说高校‘一统就死，一放就乱，之所以乱，那就是因为学校内部没有一个很好的制度规范。”他说，建立一种内部的治理机制，主要的意义是对学校内部的管理运行做一个类似于法律的规范。“他的主要意义就在于大学内部解决行政化的问题。”

而在大学与政府关系这个问题上，尽管六所高校的章程中基本上都有“自主办学”的条目，然而对于校长任命、学校与政府关系等问题仍然存在模糊的界定。记者进行采访时，部分教育专家对此表示悲观，认为由教育部牵头制定的章程对于高校去行政化并不能起到实质性作用，因为高校在制定章程中难以规定自己与“上层”的关系。

对此，韩民认为，用大学制定的章程来规范大学与其举办者的政府之间的关系可能会有局限，政府与高校的关系或许需要更高层面法律文件来规范。

在这方面，有些国家的做法或许能提供借鉴。比如英国王室会向高校颁发“特许状”。这个“特许状”会对大学划定内外权力的界限。大学外部，无论是教会、王室还是政府，都不能超越这个“特许状”，对高校的工作进行干预。

美国高校一开始也是依据“特许状”进行管理。建国并有自己的法律体系后，美国高校的管理就不再依据特定的授权，而是依据现有的法律。如今，美国大学的章程既是高校内部的“最高法”，也是国家法律、法规的“下位法”。

后续的日程表

多位学者在受访时认为，制定章程仅仅是一个开端，毕竟6所大学在全国近3000所高校中只占很小的比例。另外，更重要的是章程能否对完善大学内部治理、对去行政化管用，而不会成为“花瓶”。韩民认为，贯彻落实章程的难度不会比制定章程的难度小，因为按章程办事意味着对高校原有管理模式的变革。“比如，高校决策的民主化，领导权力的监督制衡，大学教师在高校治理中更多的参与等，都会对高校现有的权力权威构成冲击，改革过程中难免会遇到阻力，相关者也需要有适应、调整的过程。”

中国人民大学党委副书记兼副校长王利明在发布会上提到，人大章程制定工作增加了一个环节，为“章程的配套、运行和落实阶段”。在这个阶段，学校将重点抓好两个环节，一是以章程为指导，进一步清理学校各类规章制度，健全以学校章程为核心的规章制度体系；二是推进升级版的规章制度体系的执行和实施，狠抓落实。

上海外国语大学有关负责人在接受《中国新闻周刊》采访时表示，该校已经制定了具体的章程实施方案，包括自下而上的对照和自上而下的改革。比较急切的工作既涉及到现有规章制度的修订、废止、新设等，也包括机构的改革等方面。

2013年9月，教育部发布了《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015年）》。按照计划，进入国家“985工程”的高校要在2014年6月底前完成章程起草工作；“211工程”高校要在2014年底前完成章程起草工作；所有高校要在2015年底前完成章程起草工作。教育部高等学校章程核准委员会将分别召开若干次会议，每次评议一批高校章程，在2014年底前完成70所左右高校章程的核准；2015年再召开若干次会议，完成其余高校章程的核准工作。