日本、瑞典与香港地区老年福利的国际比较与启示

夏艳玲

日本、瑞典与香港地区老年福利的国际比较与启示

夏艳玲*

日本、瑞典、香港地区是老龄化较早的国家和地区，其老年福利发展过程和内容却有很多特色足以体现国际老年福利制度的发展趋势。本文运用比较分析的方法，首先介绍三地的福利制度特色。其次，在比较中，重点对三个国家和地区的人口老龄化和经济生活情况、养老模式、老年福利制度立法情况和福利改革及发展趋势进行分析和比较。总结中国内地老年福利制度的发展现状和问题，认为需要借鉴先进经验，培育全新的社会福利理念，加快发展社区居家养老，加快制度建设，形成全社会共同参与的老年福利服务机制。

老年福利 国际比较 启示

根据第六次全国人口普查数据显示，截止到2010年11月1日，我国大陆人口60岁及以上人口为1.78亿人，占我国总人口的13.26%；65岁及以上人口为1.19亿人，占总人口的8.87%。数据表明，我国已经完全进入人口老龄化阶段，我国老龄人口数量甚至超过了整个欧洲的老年人口总量。按照我国老年人口增长速度（每个月增长100万），2015年我国老年人口数将超过少儿人口数；而2050年我国老年人口数量将高达4.5亿人，人口老龄化程度达到31%以上，意味着我国不但已迈入老龄化社会，而且老龄化程度将愈加严重。日本、瑞典等国家和香港地区已进入人口老龄化社会，在应对老龄化、提供老年福利方面做出了许多有益的探索。它们虽然政治社会文化背景不同，而老年福利发展过程和内容却有很多特色，足以体现国际老年福利制度的发展趋势。通过比较三个地域的不同老年福利制度，为建设和改革具有中国特色的老年福利制度。

一、日本、中国香港、瑞典的老年福利概述

日本政府早在1963年就制定了第一个关于老年人社会福利的法律，因受到儒家文化的 “仁义礼孝”思想的影响，日本老年人不情愿住在养老院之类的公共福利机构里，因此日本的老年福利以家庭照顾为主。

香港作为我国的经济特区，和内地在社会文化上有一定的同质性，香港的老年福利机制的形成与其经济社会政策的转型密切相关，由残补型发展成为普惠型老年福利制度，经济保障和服务保障并重。老年社会服务是由政府与非政府机构分工合作、社会各种力量共同参与，社区照顾与院舍照顾相互承接，满足不同身体状况老年人长期持续需要的网络服务。

斯堪的纳维亚国家的瑞典是人口老龄化程度比较严重的国家，为解决人口老龄化问题，政府做出了诸多努力。瑞典是“福利国家橱窗”之一，以高福利高税收著称。发达的经济为高福利奠定了基础，同时强调充分就业和收入分配均等化，对老年人的基本生活保障也是政府的基本责任，家庭责任社会化。经过多年的努力，瑞典逐渐形成了一套比较完善的福利型养老保障模式，健全的老年福利制度，规范高效的老年福利管理体系，人性的居家养老服务网络，多样化的机构养老服务设施，高度的社会团结，成为福利型国家的典范和各国效仿对象。

二、日本、中国香港、瑞典老年社会福利制度比较

（一）日本、香港、瑞典人口老龄化及生活情况比较

人口老龄化是由人口生育率水平下降、死亡率水平下降和人口平均寿命不断延长三个原因而造成的，是一种具有必然性的人口现象。按照国际卫生组织的规定，当一个国家或地区60岁以上的人口占总人口的10%或者65岁以上人口占总人口的7%以上时，就可以称之为老龄化社会国家或地区。

中国香港、日本、瑞典人口老龄化情况表(2013)

如上表所示，以上三个国家和地区老龄化比率已经远远超过了7%的警戒线，特别是日本老龄化极端严重，已经达到24.1%。日本和瑞典的老年和未成年抚养比均达到50%以上，工作一代社会负担沉重。人口老龄化已经不可逆转，对经济、社会、人们的观念意识带来巨大冲击，特别是对这些国家的老年社会福利制度提出了严峻挑战。因此，各国纷纷制定老年福利政策，积极应对老龄化。均倡导老人自立自助，老年人参与，同时和公助相结合。日本和瑞典的老年人就业率都较高，除了政府不断完善的退休金水平提升外，很多老人靠参与社会就业来提高生活质量。瑞典政府实施积极的就业政策，家务活动社会化，妇女和老年人的劳动参与率普遍较高。

中国香港也是实行老年人“老有所养，老有所为，老有所乐”的方针，鼓励低龄老年人积极参与就业和社会活动，发挥余热。而香港老人劳动参与率不及日本、瑞典高，老年生活只能依靠政府津贴、子女供养、年轻时的积蓄。由此可见，日本、瑞典老年人经济生活比较独立、老年经济生活比较富裕。

（二）日本、香港、瑞典养老模式的比较

1．日本的“居家养老”模式

居家服务、设施服务、预防性服务构成日本老年人福利保健服务的三大支柱。居家养老服务指的是定期去养老院、短期入住养老院的日托、午托式的护理服务，具体有洗浴、饮食方面的护理，还有体能训练方面的服务。设施服务指的是为长期入住养老院的生活自理能力不强的人提供的护理服务。具体有护理老人福利设施、护理老人保健设施、护理疗养型医疗设施等。预防性服务指的是帮助老年人保持身体健康。体现生存价值、参与社会活动等的服务，主要是为了满足老人的精神需要。为老人免费或廉价提供咨询、讲习或休闲娱乐服务；此外，在风景优美的地方，设立可供老人短期修养、保健的老人休养之家。

2．中国香港的“持续照顾”模式

中国香港的居家照顾模式类似日本的居家服务，强化家庭养老的功能，协助市民照顾家中老人，为独居的老人提供适当的服务。居家照顾使老人既能在熟悉的生活环境中受到良好的照顾服务，又能有更多机会融入社区生活，保持与社会沟通的基础。社区支援服务是为了践行“老有所属”和“持续照顾”的施政方针，为长者和护老者提供社区为本的支援。长者中心服务侧重以中心的服务为基础，鼓励长者和护老者到中心使用所提供的服务和参与中心的活动。长者社区照顾服务侧重以长者家居照顾服务为基础，为体弱者提供入户式的一站式服务。院舍照顾体系是根据老年人的身体状况及自理能力将安老院舍划分为长者宿舍、安老院、护理安老院和护养院四种类型。这四类院舍照顾的长者所需的护理服务程度由低到高。专业人员配置和每月收费也是越来越高。从2005-2006年度开始，长者宿舍和安老院逐步取消并转型为提供长期护理服务的院舍。可以看出，外来安老院舍重点是为身体欠佳，自理能力差的长者提供持续、优质的照顾服务。

3．瑞典的“居家养老”模式

瑞典目前实行三种养老模式，分别是居家养老、养老院养老、老人公寓养老。政府推崇的是“最大限度地让老人住在自己家里养老”的原则，大力推行居家养老的模式。瑞典政府规定，由地方政府提供社会服务保障，在地方建立政府服务网，市级社会服务部门负责安排居家护理服务，根据社区大小，设立不等的家政服务区，开展社区服务、定点定期上门服务，满足社区老年人不同层次的服务需求。市级地方政府基于老年人的特殊需要，兴建不同的养老福利机构设施，有提供入户服务的可租住的单元房；有针对生活无法自理并需要经常性照顾的老年人提供的老年公寓，这是上世纪70年代在瑞典兴起的一种养老模式；有针对患有老年痴呆症、晚期重病以及需要经常性医疗护理的老年人提供的疗养院；此外，还有主要收容存在认知障碍老人的类家庭福利机构。瑞典全国有7%的65岁以上的老人长期生活在各类福利机构中，80岁以上高龄老人中选择机构养老的比例高达17%。多层次的机构养老服务设施为瑞典老人安度晚年提供了保障。

通过日本、中国香港、瑞典养老模式的比较，不难看出，“居家养老”是三个国家和地区共同的特点。由于老年人不愿意去机构养老，所以“在社区养老和由社区养老”是老年人热衷的养老方式。不但可以在熟悉的家里、院舍里养老，还能通过老年福利机构上门提供各种各样的护理服务。针对患有重病、老年痴呆症的老人，日本、中国香港、瑞典都有相关的养老院、老年公寓为此类老人提供专业的照顾及护理，减少子女的精神负担。非营利组织、义工通过专业的训练，上门或到养老院、老人公寓为老人提供需要的服务，减少了政府的财政负担，丰富了老年社会福利的参与主体。

（三）日本、中国香港、瑞典老年福利制度立法比较

日本、香港、瑞典在建立老年福利制度初期，就开始着手相关的法律制度的制订。“法律先行”可以说是他们的基本特征和共同点，但在具体制订和实施上又有所区别。

1．日本老年福利立法

早在1963年，日本政府就推出了第一部《老人福利法》，就明确了老人福利的权利和义务，倡导保障老年人整体生活利益。此后又陆续出台了《国民年金法》《老人保险法》《护理保险法》《老龄社会对策基本法》《健康增进法》等法律法规，规定了老年人在经济收入、医疗保健、福利服务方面的保障，使老人的养老、保健、护理等福利政策逐步完善并体系化。2001年颁布的《高龄者居住法》对于促进老人和残疾人能顺利地利用特定建筑房屋，里面配置火灾报警器、老人电话等，方便高龄老人的生活。在医疗方面，2000年开始实施《护理保险制度法案》，为越来越多的卧床不起和痴呆老人提供居家护理和机构护理服务，使得具有护理功能的养老院成为日本家庭中不能自理的老人家庭的欢迎。

2．中国香港老年福利立法

1965年中国香港老年社会福利开始制度建设，它以香港第一部社会福利白皮书《社会福利工作之目标与政策》的发表为标志。在之后的四十多年里，香港政府先后颁布实施了《社会保障的基本问题报告书》、“公共援助计划”《香港福利未来发展计划》白皮书、《进入80年代的社会福利》白皮书、“老年退休金咨询计划”、《强制公积金计划条例》等一系列与老年社会福利有关的制度或计划，为其普惠型老年社会福利制度的建立奠定了制度基础。与此同时，香港职业退休金计划、公务员退休计划、“安老服务”计划等一系列老年社会福利项目也得以实施。2000年12月，强制性公积金计划的实施，标志着具有“香港模式”的相对完善的老年福利制度已经形成。

3．瑞典的老年福利立法

瑞典老年社会保障制度已有100年的历史，第一部老年人福利方面的法律是 1913年通过的《国民普遍年金保险法》，开始实施针对老年及失去劳动能力者的普遍强制性养老金制度，1914年成立养老金局，负责筹措和管理养老金。此后瑞典老年福利制度不断完善，1983年实行的《卫生与医疗服务法案》规定了老年人的健康保险权利。1997年通过的《瑞典社会服务法修正案》，涉及了老人服务的经费、机构、设施、内容、方式和标准等问题。2002年，瑞典颁布了新的《社会福利法——2002年1月以后你将有哪些权利？》，明确了国家老年福利政策的目标是确保老年人广泛地参与社会生活，独立生活并有所保障，得到社会的尊重，享受良好的健康和社会福利服务。

（四）日本、中国香港、瑞典老年福利改革及发展趋势比较

1．日本的老年福利改革及发展趋势

伴随日本社会经济的发展，老龄化的加剧，日本老年福利制度经历了半个多世纪的发展，日本老年国民的福利水平得到了大幅度的提高，老年福利结构也渐趋合理。日本社会老年福利事业已经逐步摆脱了主要由政府包揽的格局，而转型为基于老人生活需求为根本目的，由多元化的社会主体共同完成的事业。制度模式由“残余型”模式向“制度型”模式转变。面对国民福利多元化的需求，日本社会福利的体制也开始向地方财政分权、让权，以更好地因地制宜地发展老年福利事业。老年福利机构也由单纯依靠大型老年社会福利机构，满足老年人的福利服务需求向以多种福利机构为主体、以居家服务为基础的市场服务方式的转变。1998年“中央社会福祉审议会”提出遵循“个人责任、自立支援、分享参与和公私合作”等四原则来推进老年福利事业的改革。由需求者也就是老年人自由选择福利机构，此时，就必须有多元的福利机制可供选择，多元服务机制和多元主体势必产生竞争，服务品质就会提高。废除行政处置，将社会福利事业置于市场原则的经营框架中，将社会福利服务企业化。

在社区照顾方面，针对大部分老人不情愿到陌生的养老机构中养老，但一些居家的老人又面临着家中无人照顾而需自己独立生活的困境。社区照顾的引入在一定程度上缓解了这个问题。一方面，一些非政府机构可以进入社区，兴建福利设施，为老年人提供医疗保健、休闲娱乐等服务；另一方面，一些具有专业服务技术的工作人员可以到无人照顾的老人家中，提供照顾护理服务。

2．中国香港老年福利改革及发展趋势

中国香港老年福利制度经过半个多世纪的发展已经出现了明显的变化。第一，在制度的类型上，已由“残补型”过渡到“适度普惠型”，经济保障和服务保障并重。第二，在老年社会福利的责任结构上，政府已经由港英政府时期“不干预”到现代的“政府主导和福利多元参与”转变，倡导政府、市场、社会在老年服务上的合作机制。第三，在老年福利政策上，制度发展比较统一完善，先立法后实施。第四，在老年服务体系中，重点发展居家养老服务，增强社区的养老服务功能，特别是针对高龄、独居、失能、失智老人等的特殊养老需求。

3．瑞典老年福利的改革及发展趋势

20世纪80年代之后，面对高额的公共支出和财政赤字，瑞典实行了老年社会福利制度分权性的地方化改革，强调中央政府的权力下放，使地方政府成为福利的主要提供者，减轻中央政府财政负担，充分发挥地方政府在老年社会福利实施和管理中的积极作用。同时，鼓励私营老年护理机构的发展，鼓励公益组织、慈善团体大力兴办公益事业，这些社会团体和机构对瑞典老年社会福利起到了十分重要的作用。

在老年福利改革方面，日本、中国香港和瑞典都经历了从政府包办老年福利到多元社会主体共同参与的过程。三个国家和地区的老年社会福利从单一的由政府包办转向了多元的社会主体共同完成，由单纯的依靠大型老年福利机构发展到多元的市场服务方式，通过市场化竞争，提供完善的老年养老服务，更通过市场的优胜劣汰，提高老年服务质量；同时，强调在社区养老和由社区养老的居家养老服务体系的建设，普遍建立了普惠型的老年福利制度。

三、对我国老年福利制度的启示

（一）我国老年福利事业的发展现状和问题

自改革开放以来，我国的老年社会福利事业取得了巨大成就，目前，我国已逐步形成了以家庭养老服务和保障为基础，以老年社会福利机构为补充，以社区老年福利服务为依托的具有中国特色的老年社会福利机构服务体系的雏形。

我国的老年福利措施主要包括物质生活福利、医疗保健福利及文化福利等方面。物质方面主要是建立福利院和敬老院，收养没有生活保障的老人。医疗保健方面，社区和单位定期组织身体检查，发现疾病及时采取措施治疗。文化福利方面，社区建立专门的老年人活动中心，丰富老年人生活。

我国老年福利事业取得进步的同时，老年福利也迈向制度化。中国内地老年社会福利政策体系主要是以宪法为基础，主要有《中华人民共和国老年人权益保障法》《社会保险法》《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》《中国老龄事业发展十二五规划》《社会养老服务体系建设十二五规划》《农村五保工作供养工作条例》等组成。

老年社会福利的官方机构除了全国老龄工作委员会之外，还有民政部社会福利司。根据1999年民政部颁布的《社会福利机构管理暂行办法》，我国民政部门对各类养老服务机构有审批管理权。内地的养老机构按所有制性质可以分为：公立养老服务机构、集体养老福利机构和民营福利机构三大类。公立和集体养老服务机构主要接收城市“三无”老人和农村“五保”老人，采取公办公营形式和集体投资集体经营模式，在20世纪80年代开始社会化后，民营福利机构也得到了迅速的增长。从目前来看，老年福利需求日益增长，公办机构“一床难求”的现象普遍存在，等待期较长；另一方面，高昂的费用抑制了老年人对福利服务的使用，大量民营老年福利机构设施闲置，政府对对民营机构的扶持有限，集体供给的“五保”也不断缩水。此外，社区服务中老年服务设施仍然比较落后，服务形式单一，工作人员的专业化程度也不高。

（二）对于我国的启示

目前，随着中国人口老龄化进程加快，家庭养老功能日益弱化，老年人养老服务已经成为重大的社会问题。在政府的重视和社会各方面的关注和努力下，养老事业有了一定的发展。但还需要借鉴先进经验，培育全新的社会福利理念，加快发展社区居家养老，加快制度建设，形成全社会共同参与的老年福利服务机制。

1．培育全新的老年人社会福利理念

我国内地的老年福利制度从20世纪80年代开始逐步改革，改革的思路和目标主要是社会福利社会化。一方面把政府养老机构向社会开放与企业养老服务的剥离及其社会化，以及养老保险开始覆盖农村；另一方面，私营养老机构和社区服务组织发展迅速。但是，社会化过程中，由于缺乏明确的理论指导，出现了私营化、市场化、城乡两元分化现象，违背了福利追求公正公平的价值理念。因此，有必要吸取日本、中国香港和瑞典的经验，充分认识到社会福利是公民的一项权利，政府应该主动接受并主动承担社会福利的责任，并结合内地的政治、经济、文化和历史背景树立全新的社会福利理念。与西方社会相比，作为儒家文化熏陶的华人社会，香港与内地养老体系中最突出的价值观就是孝道(Chow，2004)。可以结合已有的孝道观念和家庭养老传统，借鉴西方多元主义、选择主义、渐进主义的理论，明确“小政府，大社会”的老年社会福利理念定位，倡导社区养老，老有所养，老有所为的具体理念，同时，不断完善内地的法制规范，将这些具体的理念通过一些法律、政策、规划、财税资助、协调监管等手段来引导规范推动老年福利制度的发展。

2．加快建设社区居家养老

从2000年开始，我国陆续进行了不同形式的居家养老服务试点探索。但目前社区居家养老还比较滞后，福利机构不足，主要是养老院和福利院不足，而这些机构的服务方式比较单一，机构和设施都不能满足老年人的特殊需求，一些生活困难的老年人购买不了服务，针对高龄、独居、失能、失智老人生活质量较差，基础性的居家养老服务根本无法满足这些老年人照护的需求。因此，借鉴香港经验，发展社区居家养老，既包括家居照顾，提供各种各样的日间照顾、短期照顾、生活护理等，又成立各种社区中心，在社区内提供各种照顾和参加各种活动。这也顺应了《社会养老服务体系建设十二五规划》精神，规划提出：重点建设老年人日间照料中心、托老所、互助式养老服务中心、老年人活动中心等社区养老设施，推进社区综合服务设施，增强社区养老服务功能，使日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上农村社区。

3．加快制度建设，建立全社会共同参与的老年福利服务机制

目前，我国老年福利供给主体主要是政府和家庭，主体比较单一，社会成员参与不足，老年福利社会化程度偏低。许多国家或地区的社会保障发展实践表明，由国家或企业包办或完全由个人负责的国民生活保障制度注定会遭遇挫折，而日本、中国香港、瑞典利用发达的社团与市场，建立政府和民间组织相结合的保障方式，并注重兼顾公平与效率，既避免了政府包办的种种弊端，又解决了诸多需要解决的社会问题，代表了老年福利服务未来的发展趋势。非营利组织可以针对不同全体需要提供灵活的社会福利服务，也可以实现社会福利资金筹资渠道的社会化，这些都是非营利组织和志愿者团体相对于政府的独特优势。因此，政府要积极培育非营利组织，引导民间力量的参与。例如，可以制订和实施鼓励性的财政和税收政策，鼓励企业和民间资本进入社会福利服务；或者可以借鉴西方民办公助的方法，将公共服务的生产和递送由公共部门转向私人，而公共部门在提供财政支持方面仍起着主导作用。通过政府对养老服务机构产业的扶持和引导，对养老服务市场的引导、评估和监管等，形成政府、市场和社会、家庭等多元主体共同参与的多层次的老年福利服务机制。

总之，日本、中国香港、瑞典社会福利特别是社会组织发展较早，经济实力雄厚，制度设施比较完善，相对我国大陆而言，两者之间存在很大差距。但是，我们还要看到各国老年社会福利都在经历从单一责任本位向社会共同责任本位转变的过程，共同的经济发展和老龄化进程中，在有效分配资源、管理资金和服务方面，必定有可以借鉴和学习之处；同时结合我国内地的经济发展水平和文化历史情况，积极探索适合我国老年福利制度快速发展之路。

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7.马晓雨.香港与内地老年人福利之比较与借鉴[J].法制与社会.2009,（8）.

8.王欣、于英杰.日本老年福利制度及其对我国的启示[J].辽宁学院学报.2012,（8）.

本文系2013年度广西财经学院财政公共管理学院项目成果之一。

*夏艳玲，女，汉族，硕士，讲师，广西财经学院财政与公共管理学院教师。研究方向：养老与医疗保障。