我国农村图书馆支持政策演变特征分析

●刘陆军

（河南大学 a．图书馆；b．文献信息研究所，河南 开封 475001）

农村图书馆支持政策是国家在一定的历史时期内，为解决农村某些实际问题而制定的有关发展与管理农村图书馆事业的一系列行动准则或规范。其往往是以法令、法规、规定、条例、通知、标准、规程、意见等形式来体现的。依靠国家积极的农村图书馆政策支持，我国的农村图书馆事业在新中国成立后得到了迅速发展。虽然农村图书馆建设至今仍没能完全走出“建设－垮掉－再建设－再垮掉”的循环，［1］但是不可否认，前一阶段的发展总是成为后一阶段发展的基础。因此，研究我国农村图书馆支持政策的发展演变具有十分重要的意义。

1 农村图书馆支持政策的演变

1.1 起步阶段（1949～1978）

1.1.1 政策背景

新中国的成立，开始了人民当家作主的新时代，中国共产党和人民政府号召农民学习文化、学习科学，广大农民学习文化的热情空前高涨。［2］与此同时，农业及农村的发展逐渐被纳入国民经济发展计划之中，国家也为农业及农村的发展创造了必要的物质条件，鼓励及号召建设农村图书馆便是其中一项。1.1.2 政策概况

这个时期，针对农村图书馆主要有两项政策，分别是“文化部1950年全国文化艺术工作报告和1951年计划要点”［3］和《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》。［4］前者提出：“有条件的村、镇设立图书室，发展农村图书网”；后者提出：“从1956年开始，按照各地情况，分别在7年或12年普及包括图书室的农村文化网”。可见，新中国成立后，虽然百废待兴、百业待举，但是党和政府对农村图书馆的注意力并没有减弱，而是从一开始就将其纳入了农村公共文化服务体系，加快了建设的步伐。

1.1.3 政策效果

一是广大农民学习文化的热情空前高涨。新中国的成立，开启了人民当家作主的新时代。为了建设新中国，中国共产党和人民政府号召农民学习文化、学习科学，努力提高自身素质，大大激发了大家学习的热情。

二是出现了多方帮助建设农村图书馆的新局面。比如1956年，新民主主义青年团做出决定，要求全国绝大部分农村的青年团组织，都应带领青年群众用自己的力量建立和办好一个图书室。于是大量书刊被送往农村，一批农村图书室建立起来了。1950年9月，第一届全国出版会议通过的《关于改进和发展书刊发行工作的决议》就规定，图书出版和发行部门要协助工厂、矿山、农村等建立图书馆、阅览室，“开展读书运动”。

三是农村图书馆（室）的数量有了显著的提升。据有关资料统计，1949年冬，新华书店东北总店的农村发行部门，在东北地区总共成立有4937个农村小型图书室；1950年11月到1951年10月，山西全省也只建立了500多处农村流动图书馆；而到1956年底，全国农村图书室竟发展到了182960个；1958年图书馆事业进入大跃进后，只是全国社办图书馆一项就增加到了473800个，农村图书馆（室）的数目更是难以记数，并且当时农村图书馆（室）为大众服务的工作从观念到方法上都有很大突破。

当然，此后图书馆事业的发展开始失控，并最终酿成了苦果，但是政策的效果可谓显著。

1.2 调整阶段（1978～1993）

1.2.1 政策背景

1978年12月，中国共产党十一届三中全会，确立了以经济建设为中心的基本路线，改革开放正式开启，中国革命和建设重新回到正确的道路上。在以经济建设为中心的新的历史时期，党和人民政府比以往更加重视农村图书馆事业建设，不断出台政策进行指导和规划。不过，随着中央关于经济体制改革（1984年）决定的发布，我国的计划经济体制开始向市场经济体制转变，农业和农村经济的日益商品化、市场化，计划经济下长期存在的农村公共服务网络体系基本解体，［5］农村图书馆事业进入调整期。

1.2.2 政策概况

一是1981年8月，中共中央发出《关于关心人民群众文化生活的指示》指出：“县图书馆应当把帮助社队办好图书室，搞好图书流通，指导群众读书活动，作为一项重要任务。”［6］二是该文件批转的中共中央宣传部、文化部、共青团中央《关于活跃农村文化生活的几点意见》提出，在建设农村集镇文化中心的同时，要积极帮助有条件的生产大队、生产队恢复和建立俱乐部或青少年之家、图书室、科技组、体育组等业余文化组织，逐步形成以集镇为中心的农村文化网。三是1982年11月，五届人大五次会议通过的《关于第六个五年计划的报告》指出：“第六个五年计划期间，基本做到县县有图书馆和文化馆，乡乡有文化站。”［7］对农村图书馆建设进行了宏观规划。1.2.3 政策效果

一是初期效果明显。比如，中共中央《关于关心人民群众文化生活的指示》和中宣部等《关于活跃农村文化生活的几点意见》，是在农村文化事业发展出现新形势的情况下，指导农村文化事业发展的具有重大时代意义的文件，也是改革开放以来较早涉及农村图书馆建设的指导性文件。在它的推动下，全国农村集镇文化中心、文化站（图书室是其重要的组成部分）如雨后春笋般蓬勃发展。二是中后期政策的落实开始出现困难。虽然国家依然重视农村图书馆事业的发展，但是由于工作重心的转移，政府将大部分精力放在了农村体制的改革和经济建设上，已无暇顾及农村图书馆的建设。“逐步形成以集镇为中心的农村文化网”和“第六个五年计划期间，基本做到县县有图书馆和文化馆，乡乡有文化站”的建设目标基本没有实现。

1.3 深化阶段（1993～2000）

1.3.1 政策背景

经过十几年的改革开放，我国的发展战略全面转向以经济建设为中心，农村原有的基层社会化基本服务体系走向衰落。全国各地的农业生产服务机构大都被推向了市场，“各地纷纷中断农业服务机构的财政供应”，文化站、农村图书馆（室）的发展面临严峻挑战。不过，自1997年的“知识工程”开始，中央政府对于农村图书馆建设给予了更多的关注，之后一直持续升温，这使得农村图书馆事业的发展在面临严峻挑战的同时，也迎来了新的发展机遇。

1.3.2 政策概况

1997年中央宣传部、文化部、国家教委、国家科委、广播影视部、新闻出版总署、全国总工会、共青团中央、全国妇联联合出台了《关于在全国组织实施“知识工程”的通知》，［8］制订了《“知识工程”实施方案》，开创了我国农村图书馆事业发展的新时期，提出了“普及图书馆网点”，“每年在全国发展1000个标准乡镇、街道图书馆”，“解决县级以下基层图书馆的馆舍、编制、经费、设备等问题”，“到2010年，实现经济较发达地区的农村每个乡镇都有一个规模不等的图书馆（室）”、“有条件的村设立图书室”等一系列促进农村图书馆发展的规划和指示。

1.3.3 政策效果

这个时期农村图书馆支持政策，是在原有的农村基层社会化基本服务体系走向衰落之际出台的。虽然中央对农村图书馆的建设给予了更多的关注，但是农村图书馆建设的困境并没有得到有效的纾解。以图书馆的依附物农村文化站数量来分析，1978年，全国有文化站1729个，1979年猛增到22304个，1981年28417个，1986年达到顶峰，全国有53519个。但是以后便逐年减少，到1993年减少到46212个，1994年减少到约36054个。可见在经济建设型财政的影响下，我国农村公共产品和服务被忽视状况日益严重，虽然出台多项政策，但效果并不明显。

1.4 提高阶段（2000年至今）

1.4.1 政策背景

中国自上世纪80年代中期普遍推行农村家庭联产承包责任制，农民与国家、集体的利益界定，主要是通过农业税及相关费用来实现。但是随着时间推移，这种利益分配关系与现实情况已严重脱节。由于负担过重，农民根本没有足够的财力投入到生产中，直接影响到农村经济的发展和农村社会的稳定。2000年3月，国家在安徽全省开始税费改革的试点工作，2002年文化部、财政部《关于实施全国文化信息资源共享工程的通知》，2004年9月，中共中央正式提出了“构建社会主义和谐社会”的概念，城乡公共服务均等化进程加快。［9］政府开始重视农村经济和文化建设，农村图书馆建设主体有局部上移的趋势，其建设迎来了前所未有的发展机遇。

1.4.2 政策概况

2001年，《国家计委、文化部关于“十五”期间加强基层公共文化设施建设的通知》《文化部关于贯彻落实“三个代表”重要思想进一步加强农村文化工作的通知》、文化部印发《文化事业发展第十个五年计划纲要》等一系列文件对“十五”期间我国农村图书馆事业发展做出了具体的规划，对如何普及农村文化设施提出了要求，对包括农村图书馆在内的农村文化基础设施建设提出了“继续实施‘知识工程’，开展全民读书活动，加强图书馆服务网点和阅读设施的建设，每年改建1000个标准乡镇、街道图书馆”等要求。

2002年，文化部、财政部出台了《关于实施全国文化信息资源共享工程的通知》《共享工程实施方案》等文件，这是在数字时代中央政府对包括农村图书馆在内的发展农村文化事业的具体方案。

2005年中央“一号文件”《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出了“加强县文化馆、图书馆和乡镇文化站、村文化室等公共文化设施建设，发展文化信息资源共享工程农村基层服务点”［10］的要求。

2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》指出：力争到“十一五”期末，“在农村基本解决农民群众看书难、看戏难、看电影难、收听收看广播电视难的问题……在巩固县县有图书馆、文化馆的基础上，基本实现乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室……县（市）图书馆逐步实行分馆制，丰富藏书量，形成统一采购、统一编目的图书配送体系，充分发挥县图书馆对乡镇、村图书室的辐射作用，促进县、乡图书文献共享。按照“政府资助建设，鼓励社会捐助，农民自我管理，市场运作发展”的要求，支持农民群众开办“农家书屋”。［11］

1.4.3 政策效果

一是政策的出台，引起了各方面对农村图书馆建设的关注。比如，《关于实施全国文化信息资源共享工程的通知》出台以后，全国妇联和文化部、中共中央办公厅、国务院办公厅、文化部和财政部先后下发了相关文件和指导意见；农业部更是从2003年开始投资300万元，在四川、云南、贵州等20个省625个村，建设首批625个“农民科技书屋”，使得包括农村图书馆在内的农村文化事业的发展步伐加快。

二是包括农村图书馆在内的、覆盖全社会的公共文化服务体系的构建进展顺利。以全国文化信息资源共享工程为例。截至2010年底，中央财政和各级地方财政已投入专项建设资金57.84亿元，建成了1个国家中心，33个省级分中心，2867个县级支中心，22963个乡镇基层服务点，59.7万个村基层服务点，累计为9.6亿人次提供了服务。通过广泛整合图书馆、博物馆、美术馆、艺术院团及广电、教育、科技、农业等部门的优秀数字资源，全国文化信息资源共享工程数字资源建设总量已达到108TB，整合制作优秀特色专题资源库207个，初步满足了基层群众“求知识、求富裕、求健康、求快乐”的需求，受到广泛欢迎。［12］

2 农村图书馆支持政策演变特征分析

2.1 农村图书馆事业的发展一定要合乎农村地方经济和文化发展的实际

从1949年到现在，我国农村图书馆事业获得了多项政策支持，其发展也出现过几起几落，但是这种情况的出现，正是没有把发展农村图书馆事业与当地经济和文化发展的实际有机地联系在一起有关。应该看到，我国农村图书馆事业虽然获得了多项政策支持，但主要是依照“政府资助建设，鼓励社会捐助，农民自我管理，市场运作发展”的要求来发展的。由于各地发展程度不同，这就造成了各地农村图书馆事业发展的不均衡。在经济和文化比较发达的地区，农村图书馆（室）已经普及且增长迅速；而在全国大部分地区，农村图书馆事业发展根本没有列入当地国民经济和社会发展计划之中，有的甚至连最基本的馆舍还没有着落。

2.2 农村图书馆事业的发展一定要有组织保证

这些年来，我国农村图书馆事业在相关政策的支持下得到了一定的发展，但是纵观我国农村图书馆事业，其发展过程中从来没有形成一个完整的组织体系。由于没有相应的组织体系作保障，农村图书馆事业发展所需的资金得不到持续投入，人才队伍建设举步维艰，多项农村图书馆支持政策根本无法落到实处。以致于1982年《关于第六个五年计划的报告》中指出的“第六个五年计划期间，基本做到县县有图书馆和文化馆，乡乡有文化站”的目标，时至今日，听起来依然让人感到振奋，但是实现这个目标的努力仍在继续当中。

2.3 农村图书馆事业的发展一定要有民间力量的参与

基层农村的文化生活最好由基层农村自己解决，政府不可能解决基层农村的所有问题。从农村图书馆事业的发展过程来看，1949年以来，国家为解决社会基层文化公共物品供给不足和分配不公的问题，一直在进行着公共文化服务体系的建设。但是采取的方式都是“自上而下”的，比如全国文化信息资源共享工程、送书下乡工程、农家书屋工程，等等，所有这些工程都没有显示出其应有的效果，也没有给乡村基层农民带来真正的实惠，而且每次高潮过去，鲜有农村图书馆长久存活下来。而民间力量的参与则是使基层图书馆事业充满活力的必然要素。他们在公共物品供给方面具有的灵活性、广泛性和贴近基层等优势，也是“自上而下”的方式所不具备的。可以说，若没有民间力量的参与，农村图书馆是没有发展前途的。［13］

［1］邱冠华，等．覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支撑与方案［M］．北京：北京图书馆出版社，2008：201.

［2］徐苇，盛芳芳．农村图书馆——中国图书馆事业发展中难解的一个结［J］．图书馆论坛，2004（5）：23－26，32.

［3］中央人民政府文化部．1950年全国文化艺术工作报告和1951年计划要点［J］．文物参考资料，1951（6）：50－54.

［4］中共中央委员会政治局．1956年到1967年全国农业发展纲要［J］．农业科学通讯，1956（2）：64－68.

［5］卜晓军．新中国农村公共服务供给的制度变迁［J］．西北大学学报（哲学社会科学版），2010（1）：98－101.

［6］朱林．和县馆同志谈谈农村图书室工作［J］．江苏图书馆工作，1983（1）：70－73.

［7］赵紫阳．关于第六个五年计划的报告［EB/OL］.［2012－09－13］．http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-10/18/content_2105045.htm.

［8］《当代图书馆》编辑部．关于在全国组织实施“知识工程”的通知［J］．当代图书馆，1997（2）：60－62.

［9］中国共产党第十六届中央委员会．中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议公报［EB/OL］.［2012－10－03］．http://cpc.people.com.cn/GB/64162/66174/4527266.html.

［10］中共中央国务院．关于推进社会主义新农村建设的若干意见 ［EB/OL］.［2012－10－03］．http://news.xinhuanet.com/politics/2006-02/21/content_420 7811.htm.

［11］国家“十一五”时期文化发展规划纲要（全文）［EB/OL］.［2012－10－03］．http://news.xinhuanet.com/politics/2006-09/13/content_5087533.htm.

［12］文化部，财政部．全国文化信息资源共享工程［EB/OL］.［2012－10－03］．http://www.ndcnc.gov.cn/libpage/gxgc/index.htm.

［13］王子舟．民间力量建设图书馆的政策与模式［M］．北京：国家图书馆出版社，2011：56－67.