加快农村集体建设用地使用权流转之利弊分析

2014-02-12

天津职业院校联合学报 2014年5期

(天津国土资源和房屋职业学院，天津 300270)

目前，我国社会改革不断深化，经济快速发展，我国广大农村的各种问题也不断引发社会各界的广泛关注，尤其是集体建设用地使用制度改革更成为关注焦点。随着城乡一体化进程的加快，土地使用制度也逐渐成为制约城乡一体化经济发展的重要瓶颈，限制了经济的转型，由此党的十七届三中全会以来，国家就已经开始了农村集体土地使用制度的探索，并在农用地流转方面进行改革，在十八届三中全会中，全面开展了建设用地使用权的改革，逐步建立农村集体建设用地的流转及其配套制度，以保护农村集体利益和农民的利益最大化，随之也带来了各种不同的影响。

一、正确认识农村集体建设用地流转含义

集体建设用地指农民集体所有的，一般是地处农村、并经依法批准使用的乡镇企业用地、农民宅基地、乡镇村公共设施和公益事业等建设用地[1]。

集体建设用地使用权流转指农民集体或农民个体将其使用的集体非农业建设用地通过出租、转让、入股等多种方式让与他人使用的行为。集体建设用地使用权流转与农村集体所有权流转(国家征收)、土地用途流转(土地利用方式改变)共同组成集体土地流转，也是当前最重要改革制度。

(一)农村集体建设用地流转的市场分析

当前，我国土地使用制度规定集体建设用地使用权可在一级市场、二级市场进行初次流转和再次流转。初次流转指土地使用者从集体土地所有者手中取得集体建设用地使用权的过程，是集体建设用地使用权在土地所有者与使用者之间的流转。流转的方式主要有出让、租赁、作价入股等流转模式[1]；

再次流转是依法有偿取得集体建设用地使用权的单位或个人将余期的土地使用权进行转让、出租或抵押的行为，是土地使用者与土地使用者之间的流转。流转的方式主要有转让、出租、抵押等流转模式。

(二)农村集体建设用地流转性质

十八届三中全会指出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”[5]，可以理解为农村集体建设用地使用权将逐步与国有建设用地使用权具有相同的财产权，打破了以往对农村集体建设用地使用权的限制，自此，农民可以将农民住房财产权用于抵押、担保、转让。

同时此制度也区别于土地征收，农村集体可以在拥有土地所有权的前提下流转经营性建设用地，这就要求在流转过程中要以农户意愿为前提，禁止任何组织和个人强迫或阻碍农户流转土地，土地流转的收益应归农户所有，避免了土地征收的强制性，对农民利益的损害。

农村集体建设用地流转制度改革背景。我国的集体建设用地流转是随着20世纪80年代农村经济的发展，市场机制开始引导农业结构调整和土地经营方式而出现的。尤其20世纪90年代中期后，优化城乡建设用地配置，充分发挥集体建设用地流转在统筹城乡发展和新农村建设中的作用，成为城乡统筹发展的重要内容。

但是，长期以来，我国的农村集体土地使用权只能在农业建设方面进行流转，对于非农建设基本上处于禁止流转，只有《土地管理法》第六十三条有部分关于集体土地使用权流转的例外规定，即符合土地利用总体规划，并依法取得建设土地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。但是，对于用于非农建设(或集体建设用地)只有通过国家征收才能实现流转：即先征收为国有，转为国有土地使用权，然后才能在市场上进行流转。

这一制度严重制约了农村集体土地作为生产资料的生产流动性，将土地资产价值封锁起来，由此有大量的土地资产不能有效的流动创造更多的价值，也进一步拉大了城乡之间的差距，农民集体为改进生活水平，也出现了农村集体建设用地使用权自发流转的现象，出现了隐形的“出让、转让、抵押”等集体建设用地的黑市交易市场，对国有建设用地市场产生了一定的冲击，为规范城乡市场的管理，逐步拉开农村集体建设用地流转改革的序幕。

三、农村集体建设用地流转优缺点分析

任何一项制度都是一把双刃剑，农村集体建设用地流转制度虽然经历了较长时间的研究和探索，但也是利弊并存的制度。

(一)农村集体建设用地流转的优点

1.有效盘活土地资源，提高土地利用率

国土资源部统计数据显示，农村集体建设用地的数量相当于城市建设用地的2.5倍。在现行的法律制度下，近1700万hm2农村集体建设用地被禁锢在农村土地市场中。然而，当前农村经济发展水平和二三产业发达程度远不能够充分利用这些建设用地，如大量农民进城务工、举家迁入城镇等造成大量宅基地闲置，由于市场信息不流通，多数乡镇企业或个体工商户往往经营不善，工厂倒闭后同样造成建设用地闲置。允许农村集体建设用地流转后，可以有效地实现建设用地的流转，既盘活农村土地资产，又为市场经济发展提供高效产业提供发展场所，避免以往的“有地没人用，有人没地用”的怪现象，有效提高农村集体土地使用效率。

2.减少由于征地带来的社会冲突与矛盾

以往，集体以外的单位和个人要利用农村集体建设用地进行生产建设，只能通过国家征收后再出让给用地单位的途径。但是由于当前我国征地制度也不够完善，存在补偿标准偏低、安置补偿途径不全面等诸多问题，经常引发征地过程中村民与政府、村民与征地单位的冲突。允许集体建设用地流转后，农民可以自主经营土地，在平等自愿的原则上获取土地收益，减少征地过程中，由于征地程序不规范、补偿标准偏低等现象带来的失地农民生活水平难以保证的问题，避免经过国家征收农民丧失土地发展权收益。

3.减少征地过程中企业商机的错失

在某些产业具有较强的市场机遇性，生命力较短，需要快速投入市场从而获取经济收益。由于当前我国国有建设用地供需矛盾紧张，难以满足所有产业发展需要，这样新兴产业需要用地必然要经过征收集体土地来满足，但是，我国征地是一项政策性很强的政府行为，具有严格的法定征收程序，要经历建设项目用地预申请—组织现场踏勘——委托统征，下达测量通知书—拟订“一书四方案”—上报审批—批复—实施等环节，需要时间周期较长，待产业投入生产时，已经错过了最佳的商品上市时期，不利于产业经济发展。允许集体建设用地流转后，企业可以快速通过转让、出租等方式获取集体建设用地使用权，快速投入生产环节，减少了由于征地审批等环节而错失的商机，可以使土地更快的投入到优势产业。

4.减少土地以租代征现象

集体建设用地合法流转后，可以减少地方政府为发展经济、提高地方GDP总量来积累政绩，而大量占用农地来增加地方政府发展经济的用地需求，使地方既满足经济发展用地需要，又使地方政府减少违规违法用地，有效降低“以租代征”现象的政绩因素。

(二)加快农村集体建设用地流转的不利影响

1.相关配套制度不健全，农民经济利益难以保障

虽然国家放开对农村集体建设用地流转的限制，农民的财产权益[3]范围得到扩充，但是现行法律制度中有关集体土地使用权的流转的程序、保障措施等能让并未作出明确规定，集体土地使用权的流转还相当不规范，给不法分子非法交易创作机会，即使流转制度相对成熟的国有建设用地使用权流转也存在大量非法流转或侵吞土地出让金等行为。没有严格流转程序的集体建设用地使用权流转更容易使违法分子避开拥有所有权的农民集体经济组织，将土地使用权流转的收益归为镇、村乃至个人所有，而不对原集体土地所有者给予适当的经济补偿，对农民的利益造成了损害。

2.集体建设用地使用权流转收益主体不明确，监管不到位，间接损害农民权益

集体建设用地的所有权毋庸置疑是属于农村集体，但是在集体建设用地使用权流转过程中所产生的收益分配主体[4]可以包括村集体、农民个体，这就使得在收益分配上将存在多种方案：当流转土地使用权归属农民个人时，收益归属农民个人，但是土地所有权是归属全体村民所有，这样间接损害其他所有权人的权益；当流转土地使用权归属集体时，流转收益归属村集体，这样却难以保证这些收益最终是用于村民集体生活水平提高。因此，当前集体建设用地使用权流转的收益分配制度和监管机制尚不完善，需要充分考虑相应配套制度的制定和出台，以保证全体农民的权益。

3.农村集体建设用地使用权流转没有明确期限

国有建设用地使用权流转有明确的期限限制，规定了各类用地的最高使用年限，如居住用地70年，商业用地40年等。目前，全国各地已普遍尝试集体建设用地使用权流转，也纷纷出台地方性管理办法，但是各地对集体建设用地使用权流转期限界定不尽相同，多数地方如《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》将使用期限与同类国有建设用地定为相同使用年限，也有地方未作出规定，如《南京市集体建设用地使用权流转管理办法》明确“集体建设用地使用权实行有偿、有限期、可流转的制度”、“集体建设用地使用权流转合同约定使用期限届满，土地使用者要求续期的，应在使用期限届满前两个月内向集体土地所有者提出申请，经集体土地所有者同意后，按本办法规定重新办理集体建设用地流转手续”，但并未对具体最高年限做出界定，将不利于集体保证其权益。

4.放开农村集体建设用地使用权流转限制有可能造成新一轮“圈地运动”

开发商为获取经济利益，往往有囤积土地行为，近年来国有建设用地价格不断上涨和国家对囤地行为的监管越来越严格，囤地现象有所缓解，一旦放开农村集体建设用地使用权流转限制，尤其在相关配套制度不完善情况下，极有可能出现会在农村再次出现囤地风潮，甚至是“圈地运动”。

5.当前大量“存量”集体建设用地使用权影响房地产市场稳定

因为经济发展和城市化进程快速发展，农村集体建设用地使用权自发的黑市流转行为已经存在，其数量和规模也在不断的扩大，允许集体建设用地使用权流转后，将严重冲击城市房地产价格，也许会导致房价尤其是大城市产生较大波动。以城市近郊广泛存在的“小产权”为例，当前“小产权房”在不允许上市流转的前提下价格远低于商品房，限于市场交易限制，近年来价格较稳定，一旦制度允许自由流转，不难预见“小产权房”价格也将掀起一股“疯涨”，同时或许拉低商品房价格。不论如何都会冲击当前房地产市场。