偏差与失效：村民自治制度实践困境原因探析①

2014-02-12李艳丽张雨亭

探索 2014年4期

李艳丽,张雨亭

(武汉理工大学政治与行政学院,湖北武汉 430063)

20世纪80年代末,国家颁布《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,试图以村民自治制度来实现乡村社会的善治并推动国家民主化。然而这一制度在实践中却遭到扭曲,目前“农村出现了严重的治理性危机”[1]。对村民自治制度在实践中遭遇困境的原因,学界尝试从多个视角进行解答,如制度视角②吴毅、蒋达勇、王金红等学者从国家-社会关系分析范式出发,分析村民自治制度在农村实践中为何难以与原有国家政治制度接轨,出现部分功能扭曲甚至失效的原因。吴毅.村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达[M].北京：中国社会科学出版社,2002；蒋达勇,王金红.反向民主对村民自治制度的影响——一个新的理论解释[J].开放时代,2012(5).、经济视角③袁方成、方丽华、卢福营等学者认为当前农村经济和社会结构正发生着根本性转换,经济结构和社会结构发展不平衡不断突破着村民自治的制度框架。袁方成,李增元.农村社区自治：村治制度的继替与转型[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2011(1)；方丽华,卢福营.论集体经济式微对村民自治的钳制[J].浙江师范大学学报(社会科学版),2012(1).、文化视角④肖唐镖、戴玉琴等相关学者认为村民自治制度在实践中遭遇困境重要原因在于政治文化基础不具备。肖唐镖,邱新有.选民在村委会选举中的心态与行为——对40个村委会选举情况的综合分析[J].中国农村观察,2001(5)；戴玉琴.政治文化视野下对村民自治发展困境的解读[J].贵州社会科学,2007(6).以及社会变迁⑤徐勇等学者认为随着农村社会变迁的深入发展,传统的户籍制度、人口流动、村庄居民的分层复杂化等因素都对村民自治制度的发展提出了新挑战。徐勇.挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对——农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2000(2).的视角。这些理论分析和实证研究从比较宏观的视野解释了村民自治制度在实践中遭遇困境的原因,给笔者以较大启发,但这些研究仍无法回答下列问题：为什么制度设计与其实践结果之间存在偏差?这种偏差发生的原因又是什么?本文立足于规范与实践偏差理论,尝试从微观角度,通过分析农民政治行动的特殊逻辑与国家普遍主义逻辑之间的偏差来探寻村民自治制度陷入实践困境的原因。

一、规范与实践偏差：黄宗智与哈贝马斯的理论梳理

制度规范是什么?它为什么会在实践中发生偏差?对于前者学界众说纷纭、莫衷一是,但后者对现实更有启发意义,更成为学界持续探讨的重点。在这里笔者仅以对本文启发颇多的黄宗智与哈贝马斯的理论为基础进行理论梳理。

(一)黄宗智的“表达与实践的背离”

黄宗智先生为了要厘清清代法律的真正面目,他试图用清代法律的实践来检验其官方表达。通过对清代的法律史及司法实践的考察,他敏锐地发现“清代的法律制度是由背离和矛盾的表达和实践组成的,官方的表达和法律制度的实际运作,既矛盾又统一”[2]。这里的“表达”是指官方或国家政权话语体系。针对清代法律制度呈现出表达与实践背离特征的原因,黄宗智先生认为这是因为清代法律制度同时具有官方的和民间的,以及道德的和实用的这两个层面。黄宗智先生基于“实体理性”的概念分析了清代民法中实体主义和理性主义及官方审判和民间调节的矛盾结合,并认为这种矛盾结合与清代颇具矛盾特色的政治制度——世袭君主官僚制——密切关联在一起。

黄宗智对“表达与实践”的区别,揭示了政治实践中的一个普遍现象：为追求执政的合法性,执政者一般会反映某种道德诉求,这种道德诉求会使得“表达”具有某种道德完美性倾向。但这样的政策可能具有一定的虚构性和欺骗性,如将屠杀行为美化为公共卫生防疫行为[3]。这与真实现实总是存在差异,这种差异,既具有持久性,又具有普遍性。从现实层面来看,或者由于国家意识形态的内在价值冲突,或者由于其价值的正当性,或者由于其超越于现实,某些国家意识形态的道德性表达很可能无法以制度或法律的形式给以保障,缺乏可实现的基础和事实支撑,因此对现实或实践缺乏约束力,从而导致国家官方表达与实践的巨大偏差。

(二)哈贝马斯的“事实与规范的张力”

哈贝马斯认为事实与规范之间的张力关系主要有三个层次：其一,社会政治现实与法律规范系统之间的张力；其二是内在于法律本身之内的那种事实性与有效性之间的张力,这是哈贝马斯探讨的核心层次；其三是社会交往行动理论中蕴含的事实性与有效性之间的张力。针对核心层次的法律的事实性与有效性之间的张力,哈贝马斯从交往行动理论基本概念之中蕴含着的事实性与有效性之间的张力,即从内在于语言和语言使用之中的这种张力来分析。哈贝马斯认为法律有效性涉及两个维度：“一方面是根据其平均被遵守情况来衡量的社会有效性,另一方是对于要求它得到规范性接受的那种主张的合法性”[4],即法律事实有效性与法律规范的有效性。从理想状态而言,这两种有效性可以存在良好的互动。然而,在实践中,法律有效性的这种双重关联使得法律共同体成员面对同一规范时可以选择一种客观化态度,或者选择一种施为性态度,并采纳相应的理解方式。也就是说,在实践中法律规范有效性与事实有效性之间更多的是表现为一种紧张关系,一方面是因为法律不可能百分之百达到规范有效性要求；另一方面由于交往主体的理解,法律在实践中被人们自觉遵守的程度也不同。

通过对黄宗智和哈贝马斯的理论梳理,笔者发现制度规范的有效性受到两个维度的影响：其一,制度规范本身是否具有被实践的可能；其二,制度规范实践者对规范的认同、实践程度。前者虽然从制度规范本身出发,但仍然暗含了制度规范与制度实践者的互动。一方面如果制度规范本身不具有正当性,很难得到实践者的承认和实践；另一方面即使制度规范本身具有正当性,但如果与实践者的价值排序背离太远,也很难被实践。因此黄宗智、哈贝马斯虽然从不同的角度分析了制度规范与制度实践发生偏差的原因,但都强调了制度实践者自身所持有的政治理念会影响到制度被接受及其被实践的程度。

二、特殊与普遍：农民政治行动的逻辑与村民自治制度规范逻辑间的偏差

二十多年来,村民自治的发展一直是国家权威主导推动的,通过宪法、法律、行政规章、部门规章、司法文件和执政党文件等途径对村民自治及其相关问题做出统一的、一般性的规定。那么村民自治制度在实践中能够平缓运行需要制度实践者具备哪些现代的政治心理呢?而在实践中农民的政治行动的逻辑又有何特征?二者的偏差又在哪里?笔者立足于实证调研数据来分析农民政治行动的特殊逻辑,以此分析村民自治制度在实践中陷入困境的原因。

(一)法治精神与伦常观念

20世纪80年代以来,村民自治的发展历程就是相关法制建设不断完善的过程。尽管现在学界对《村民委员会组织法》到底属于基本法还是一般法存在争议,但是以《宪法》第111条为依据而制定的《村民委员会组织法》却是村民自治制度规范体系的总纲。《村民委员会组织法》在总则中第1条规定：“为了保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情,发展农村基层民主,促进农村社会主义物质文明和精神文明建设,根据宪法,制定本法。”可以说村民自治制度的出台的方式就强烈地体现了法治精神。同时,作为村民自治制度总纲的《村民委员会组织法》内容也体现了强烈的法治精神,例如《村民委员会组织法》第10条明确规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策,遵守并组织实施村民自治章程、村规民约,执行村民会议、村民代表会议的决定、决议,办事公道,廉洁奉公,热心为村民服务,接受村民监督。”因此,村民自治制度从其建立方式及其制度规范本身就内在规定了这一制度在实践中能平滑运行的关键就是制度实践者应具备较强的法治精神。

笔者通过实证调查发现,随着国家现代化进程的不断推进以及送法下乡对农民法治意识的持续不断地启蒙,当前中国农民的法治意识已经有了很大提高。然而伦常观念仍然是维持乡村社会政治秩序的重要纽带。在“您认为现在办事主要靠什么”的问题调查中,受访对象有15%的认为现在办事主要靠法律,以及30.8%的认为靠党的政策,但仍有45%的认为现在办事主要靠人情以及请客送礼。同时,尽管目前农民的法治意识在增强,但对法的理解还比较含混,在对“是否认为缺德行为比违法行为更可耻”的调查中,持同意态度的受访者达到68.3%,这说明法治意识还是以一种比较抽象的意识形态的观念影响农民的政治行动,还没有真正成为农民政治行动的深层逻辑。

(二)权利意识与威权观念

尽管“权利”一词在《牛津法律大辞典》中被注明为“该词有很多滥用和误用”[5],尽管对于权利相关的学理争论层出不穷,但作为现代政治、法学中的一个核心概念,无论何种学派和学者都不可能绕过对权利问题的讨论,将之作为自己理论大厦的基石,而且形成这样一个共识：政治主体具备权利意识是现代民主制度能够切实实践的关键。村民自治制度作为中国实现村庄良好治理和民主化双重目标的基本政治制度,其制度初衷就蕴含着对个人权利的平等保护。正如于建嵘所说：“在我看来,目前中国乡村实行的村民自治,其立制的基本精神是以个人为主体的,村民是以‘个人’这一身份进入乡村政治领域的。这种从家庭到个人的转变,体现的不只是一种政治单元的转变,更多的是对个人民主权利的承认。”[6]例如《村民委员会组织法》第2条就规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,而且《村民委员会组织法》中比较全面地规定了村民的选举权、罢免权、财务监督权等一系列权利,体现了强烈的权利意识。从另一个角度而言,村民自治制度如要平滑运行,村民应具有较高的权利意识。

经过近二十年村民自治制度的实践,村民的权利意识虽然已有发育,但命令与服从的观念仍然有相当广泛的分布。在对“国家大事都是当官的说了算,与我们老百姓无关”的命题判断中,选择非常赞成和有点赞成的受访者总计为39.2%。针对“村里丢了一头羊,村长决定每家搜”的问题调查中,对权利有明确认识的受访者只有17.5%(包括“不让他搜,他要硬搜就告他”选项),有36.7%的受访者体现出较强的威权意识,表现出对权力的盲目服从(包括“没偷,任他搜”和“他是村长,他有权搜”以及“他是村长,不乐意也得让他搜”三个选项),而其他受访者则对这个问题缺乏清晰的辨识。笔者的实证调研证明尽管目前中国农民的权利意识有所发育,但政治人格仍体现出强烈的权威主义人格特征,正如吴毅所言：“尽管存在着因日益扩大和加深的送法下乡而萌生和增强的权利意识,但真正要在认识和行为之间做一抉择,更为恒久的官民文化对农民意识与行为的塑造可能更起作用。”[7]

(三)制度精神与人治观念

制度精神是法治精神的延伸。现代民主国家治理都强调制度而非“人”的作用。对制度和程序的强烈偏好,甚至让西方学者提出“程序民主”的概念。尽管以选举为特征的程序民主遭到学界的批判与反思,但对制度与程序在实现国家良好善治的重要性上还是达成了共识。村民自治制度并非以国家政策而是以立法的形式出台的。依据《宪法》经过全国人大常委会制定的《村民委员会组织法》具有较高的法律地位,它克服了政策的不稳定性弱点,同时以法律的形式确立了村民委员会的选举程序、村民委员会的职能、村民会议和村民代表会议的产生程序、组成和职能,而且相较于1998年的旧法,2010年重新修订的新法完善了选举委员会推选程序,增加了选民登记内容,降低了罢免的门槛。这一切都体现出以《村民委员会组织法》为总纲的村民自治强烈的制度精神,希望通过以较完善的程序设计实现村庄的善治与民主化的双重目标。

尽管现代性的渗入、市场经济的启蒙以及村民自治制度近二十年的实践使得农民现代民主意识有所发育,然而村庄的熟人社会特征以及农村生产生活方式较迟缓的变迁使得村民政治行动逻辑更多仍然受以血缘为主的伦常意识的影响。对权威的依附,对法的工具性理解使得农民对制度、对程序的遵守比较淡漠,制度在政治生活中的重要性被忽视,人治思想影响仍然比较大。在“您是否同意只要他干得不错叫他一辈子干都行”的问题调查中,只有39.2%的受访者选择不同意。在笔者调查的XZ村,其村委会主任尽管常年不在村里而是在县城谋生,但由于其“混混”背景,被村民选举上台并长达十多年把持村委会主任一职。表明民主观念还停留在农民认知的表面,干部产生的合法性不是源于现代选举方式,而是依靠个人魅力、与被选举者的关系,甚至源于某些黑恶势力。

(四)政治信任感的高与低

尽管派伊认为概括促进政治发展的政治心理的要素是困难的,但他仍然根据许多学者的研究,总结出在大多数学者研究中出现的四大要素,排在第一位的就是政治信任感[8]。亨廷顿也认为共同体意即“信任的制度化”,“公共权威的关键性职能”就是“增加在全社会人们心中普遍存在的相互信任”[9]。村民自治制度在设计之初就假定了农民对村民自治组织及村民自治制度的较高信任度。农民对政府等公权力以及村委会组织的信任程度是村民自治制度能否有效整合社会资源、衔接村庄自治权和国家权力的关键,是其能否实现善治和民主化双重功能化目标的重要影响因素。

通过笔者的实证调查发现,农民对政府等公权力的政治信任仍然比较低,血缘以及朋友仍然是维系人们信任的主要纽带。在对“您认为对自己帮助最大的人是谁”的问题的调查中,79.6%的受访者选择了家人和朋友,而选择政府的只有9.6%。在对“您认为将来最应依靠的人是谁”的问题调查中,54.6%的受访者选择了家人和朋友,而选择政府的只有10%。家人和朋友在农民心中显然属于“自己人”范畴。尽管“中国人的自我边界伸缩有很强的情境性”[10],但经过笔者多年的实证调查发现,家人和朋友始终属于农民“自己人”圈子的核心,是最值得信任的,这进一步表明以社会交往为基础的农民的政治行动表现出浓厚的伦理性特征。

(五)政治参与意识的积极与消极

村民自治制度力图实现村民自我管理、自我教育与自我服务,这都要求农民能够积极参与进村庄的公共生活,包括村委会的选举、村民会议、村民代表会议以及对村级财务的监督和履行罢免权等等。可以说,农民是否愿意以及能否积极参与村庄的自治是村民自治制度能否运转起来的又一个重要影响因素。尽管政治参与意识的积极与消极对于现代民主制度的运转的影响并无定论。但阿尔蒙德的观点还是颇具启发性,他认为运转良好的政治系统中的成员的政治文化应该是混合的,也就是说应该有一部分较积极的公民角色,也要有些较消极的臣民角色,过于倾向于某一极端,都不利于政治系统的运转。

调查发现,农民的政治参与意识总体比较消极,但一旦涉及自身具体利益时,政治参与意识相对较为积极,表现出典型的公平厌恶特征[11]。在“是否同意凡是还是少与人争,能忍则忍,得过且过”的问题测试中,有68.8%的受访者对这个观点表示同意。而在“您在发现某项政策对自己的利益有损害时会采取何种行动”的问题测试中,只有13.9%的受访者选择消极的政治行为(包括“等等总会有人解决”,“忍了,想办法补回损失”以及“体谅国家”三个选项)。而对村庄最典型的政治参与——投票选举人大代表的调查中,只有19.6%的受访者明确表示自己参加了最近一次的人大代表的选举。通过实证调查农民政治参与意识整体呈现出消极性,这与村民自治制度需求的适度的政治参与是有相当差距的。

村民自治制度在实践中能够平滑运行需要制度实践者具备法治精神、权利意识、程序观念、积极的政治参与意识以及对国家公权力的较高的政治信任感。然而,在实践中,村民自治制度真正的实践者——农民的政治心理却呈现出法治与伦常观念并存、权利意识不足、人治情结、较强的政治冷漠感以及政治信任感不高等特征。尽管影响村民自治制度陷入实践困境的原因是多方面的,但作为这一制度真正实践者的特殊的政治行动逻辑对其实践有效性的影响绝不容忽视。

三、扭曲与失效：农民政治行动逻辑与村民自治制度实践困境

尽管笔者的实证调研指标很难测度出农民政治心理水平与村民自治制度平滑运行所需的政治心理之间的偏差程度,但从已有的数据表明农民政治行动的逻辑显然背离于村民自治制度所需求的现代民主政治心理,那么这种偏差会对村民自治制度的实践产生哪些影响呢?

(一)农民法治和制度精神的缺乏难以实现村民自治制度的秩序功能

“政治制度不仅是社会政治进步发展的标志,而且还具有承载政治意识和规范政治行为的重要作用。”[12]政治制度的出台过程是执政者将其执政理念程序化、制度化的过程,也是政治信息的公开化过程。通过制度化,参与者能够预测政治参与的可能成本,加上政治制度的权威性的双重作用,能够抑制政治参与者的机会主义,规范其行为,降低不确定性,从而实现其秩序功能。

村民自治制度出台于人民公社体制解体之后农村治理机制的缺失之际,是为了切合现代国家对乡村资源整合与秩序重构的政治追求,是企图以现代性“法治”理念实现村庄善治并推进中国基层民主化的一种努力。然而由于政治心理或政治文化的发育并不能与制度建设同步,加上在实行村民自治过程中,国家对农民的公共品供给存在“过密”和“缺失”[13]的悖论,无法有效解决与农户生产生活相关的所有公共事务,血缘以及人情仍然是维系农民生产生活有序运转的主要纽带。农民政治行动逻辑体现出伦理性的特征。这一行动逻辑导致在制度与人情相冲突时农民比较倾向于牺牲制度而偏重于人情,村民自治制度在实践中被不断突破的情形时有发生。同时农民政治行动逻辑的伦理性特征使得农民即使在维权的正当行动中容易做出违法、犯法的行为。因此以法治和制度精神为基础的村民自治制度在被体现出较强伦理性行动逻辑特征的农民实践时发生功能扭曲甚至失效,既难以实现村民自治制度治理村庄之目标,也难以实现其推进民主之理想。正如哈贝马斯所说：“一个自由的制度,若没有一个习惯于自由的民众的主动性的话,就会分崩离析。民众的自发性是不能简单地通过法律来强制产生的；这种自发性产生于那些热爱自由的传统,并在一个自由的政治文化的种种联合体之中得以维持。”[4](159)

(二)农民的威权意识无助于村民自治制度自治功能的达成

对权威的崇拜与依附是典型的权威性人格,这种人格特别强调权威的价值,重视以权力的地位来决定人的价值,重视命令与服从的关系,是一种典型的“逃避自由”[14]的人格。尽管村民的权威性人格能够暂时有助于维持村庄的政治生活秩序,但对村民自治制度的两大功能性目标——村庄的良好治理以及民主化——却无甚助益。由于中国司法权力在某种程度上依附于行政权力,就农民而言,上访比司法救济来得便捷,在行政权独大的情况下,农民始终相信政府比法院具有更大能量。由此农民在政治行动时更倾向于行政而非司法途径。同时由于农民对各级政府的政治信任呈现“差序格局”,农民往往喜欢越级上访。在维权过程中对行政途径的偏爱以及越级上访的惯性导致农村基层自治组织的治理功能在一定程度上被消解。

村民自治制度设计初衷在于国家行政权力从村庄政治生活中的退出,以农民自我管理、自我服务、自我教育以实现村庄的善治和民主,并希冀以此推动中国民主化进程。这一制度目标达成的关键在于制度的实践者是具有权利意识的独立自主的个体。然而农民对行政权力的偏倚、对权威的尊崇,一方面难以实现行政权力从村庄的退出,另一方面村级组织(如村民小组会议等)的功能难以发挥,被行政化,村庄的自治功能、民主化目标便是镜中月、水中花。

(三)农民较低的政治信任感使得村民自治制度的创制化功能难以实现

政治信任蕴含政治宽容、妥协、共识、合作的精神,能逐渐培养起按规则从事政治活动的观念和合作的政治技术。派伊认为：“每一种文化都根据信任或不信任的模式进行区分。不信任传统的存在似乎严重阻碍了各种对于国家发展至关重要的公共组织的创造。”[8](22)立基于现代“权利-义务”观念的村民自治制度能够从文本落实到实践的关键不在于文本自身的精美与否,而在于农民对这一制度的信任。然而实证研究表明,农民对基层组织到中央政府的政治信任呈现差序格局,对基层组织的政治信任感最低。农民对血缘而非公权力的政治信任一方面确实渊源于中国几千年传统政治文化的影响,另一方面也与村民自治制度近二十年的政治实践现状密切关联,二者之间互为影响。农民政治信任感的这一特点使得农民与“他人”的政治合作意识不强。属于“自己人”圈子,行动受“情”而非“法”主宰；不在“自己人”圈内,则很难包容与协作,这些显然无助于现代民主制度的建立与实践。孙昕等学者也在实证研究中发现村民对乡镇政府的政治信任感的高低是影响村民是否参与村委会选举的关键性激励因素[15]。

(四)农民较消极的政治参与意识导致村民自治制度的社会化功能丧失

制度规范实现有效性的关键不仅仅在于制度规范自身是否完美,而在于制度实践者是否认同、实践规范,由此必须对其进行政治训练。这一过程就是政治社会化的过程。作为社会工作的一部分,村民自治在社区服务上扮演着重要的角色,适当的村民自治社会工作制度的介入将有利于承接政府转移出来的社会职能,促进农村社区自组织的能力建设[16]。阿尔蒙德认为：“政治社会化是一个社会内政治取向和社会模式的学习、融合、传播、继承的过程,也是政治文化形成、维持和改变的过程。”[17]也就是说,政治社会化是个人学习和建立政治取向和行为模式的过程,是一个政治的教育训练过程,是把政治系统内所认同的政治取向模式和行为规范传授给所有成员的社会过程,是把政治取向模式和行为规范代际相传的过程。从政治社会化的内涵来看,无论是农民主动还是被动的社会化都需要农民参与到农村的自治实践中来。

尽管农民在经历革命时期以及集体公社生活后,政治参与意识有了相当程度的发育,但分田到户以及市场的经济涌入,使得大部分农民更多关注自己的“小日子”,对公共生活缺乏热情,被动甚至主动逃离公共生活的场域(调查中发现,一些村庄的村民会议和村民代表会议都大致处于停摆状态)。这种对公共生活的疏离和逃离使得农民自治制度的社会化功能难以发挥,难以通过政治实践培育农民对自治制度的依恋及支持之情,以至于村民自治制度在农村实践将近二十年,有的农民仍然不知其所为。由此在对农民缺乏有效政治社会化的情形之下,农民政治行动的逻辑仍受传统政治心理的影响,由这样的村民去实践村民自治制度,无论是治理还是民主化的目标都只能落空。

尽管制度规范与实践之间的偏差是常态,但是一旦这个偏差越过了某个阈值就意味着制度设计的失败。目前虽然不能定论村民自治制度已然失败,但陷入困境却是不争的事实。法治、权利、制度等观念现在仍难以指导农民的政治行动,伦理、威权、人治等意识仍然是农民政治行动的内在指令。农民政治行动的特殊逻辑与立基于以“权利-义务”为核心的国家普遍主义逻辑之间这种偏差无疑是村民自治制度在实践中遭遇抵抗、扭曲乃至发生功能失效的重要原因。正如曹锦清所言,“在中国农村已进入我们乡村地方政治的诸‘外来术语’,只不过是漂浮在广大深厚传统文化与行为方式之上的点滴浮油而已,‘观念更新’与‘制度建设’是既误别人,也复自误”[18]。村庄要走出治理困境的关键不在于宏大制度的建立,而要更多关注作为制度实践者的政治心理发育水平,适度调适制度规范,使之不至于与农民政治心理水平之间的偏差过大,从而为乡村实现良好治理奠定心理基石。

参考文献：

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