关于设立铁路发展基金的思考

杨永成

（兰州铁路局合资办高级工程师，甘肃兰州730000）

关于设立铁路发展基金的思考

杨永成

（兰州铁路局合资办高级工程师，甘肃兰州730000）

摘要：设立铁路发展基金是国家改革铁路投融资体制，深入推进铁路建设的重要举措。针对铁路基本建设的现状和存在问题，分析铁路发展基金的资金来源、使用途径等，对设立和完善铁路发展基金进行思考。

关键词：铁路；发展基金；投融资体制；建设

0　引言

2013年是中国铁路发展史上具有里程碑意义的重要一年。3月，经十二届全国人大一次会议同意撤销铁道部，国务院决定成立中国铁路总公司，标志着铁路行业政企分开、政资分离迈出了实质性步伐。8月，国务院印发《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）（以下简称《意见》），对铁路工作作出了全面部署。这是1979年以来第一个国家层面支持铁路发展的重要文件，阐明了铁路在经济社会发展中至关重要的地位和作用，对于推进铁路事业大发展具有重大深远的意义。《意见》指出，要研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。应当说，设立铁路发展基金是改革铁路投融资体制的关键环节，是实现铁路持续健康发展的重要举措[1]。本文对设立铁路发展基金的相关问题进行了探索性的思考。

1　铁路发展基金的定位分析

根据我国各类发展基金的模式，综合考虑当前宏观经济政策和铁路行业面临的实际问题及发展基金的资金来源、用途等，铁路发展基金既可以采取政府性基金的模式，也可以采取公司型基金的模式。

按照《财政部关于印发〈政府性基金管理暂行办法〉的通知》(财综〔2010〕80号)，政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。政府性基金属于政府非税收入，遵循统一领导、分级管理的原则，由中央一级审批，全额纳入财政预算，实行“收支两条线”管理。目前，向国家铁路的货物运输核收的铁路建设基金就属于政府性基金。显然，铁路发展基金也具备政府性基金的特性。政府性基金的特点是资金来源渠道单一，完全依靠非税的行政手段征收，没有起到“以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入”的作用，显然不符合《意见》的精神。

根据《意见》，“铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报”。可以看出，铁路发展基金当前最主要的作用是投资铁路建设，缓解当前铁路建设资金压力，解决社会资本进入铁路建设市场的“瓶颈”。因此，铁路发展基金可以考虑以现有的铁路建设基金等中央财政性资金为基础，按照“政府引导、市场运作”的原则，采取公司型基金的模式。所谓公司型基金，指基金本身为一家股份有限公司，即铁路发展基金按照《公司法》的规定，注册成为一家股份有限公司。社会法人可以通过认购或购买铁路发展基金的股票，实现对铁路发展基金的投入。为了“保证社会法人获取稳定合理回报”，同时确保铁路发展基金的稳定性，可以采取封闭式公司型基金模式。铁路发展基金应当以坚持完成政府既定的铁路规划建设为目标，将中央财政性资金主要用于铁路建设，筹措社会资金所需稳定合理回报可以来自国家财政补贴和与铁路发展基金相关的铁路收益。

2　我国铁路建设资金的来源及相关问题

目前，我国铁路建设的模式主要是合资铁路和国铁改造两种，而建设资金来源的主要特点是“行政化程度高、市场化程度低”，过度依赖政府投资，并以政府投资为信用来争取商业银行贷款。

2.1资铁路的款源

2.2能改造工程的款源

属于基本建设的国铁改造、增建二线等扩能改造工程的款源同样分为权益性资金和债务性资金。权益性资金主要是铁路自有资金和地方政府承担的征地拆迁资金，债务性资金是铁路债券和商业银行贷款。

2.3前铁路建设资金面临的问题和设立铁路发展基金的作用

2.3.1政性资金投入不足

铁路建设的中央财政性资金包括中央预算内资金、车辆购置税、铁路建设基金等。铁路作为公益性极强的国家基础设施，虽然国家近年来加大了中央财政资金的投入力度，但与每年数千亿元的投资规模相比，无论是绝对总量还是相对比例都显不足，远远不能满足铁路建设的资金需求。以2013年初数据为例，下达全年基建投资计划5 200亿元，中央财政资金约420亿元，仅占全年投资总额的8.07%。

2.3.2务性资金的比例偏高

铁路基建项目的资本金比例通常为50%，即有50%的建设资金需要通过商业银行贷款解决。“十二五”期间，铁路建设投资规模约为23 000亿元，贷款总额将达到11 500亿元。由于铁路的公益属性所决定，铁路自身的赢利能力较差，贷款比例过高，致使铁路财务成本过大，影响到铁路的后续发展。

企业战略管理与项目管理耦合还需要强调关联性。因为本身战略管理和项目管理两者就是有着一定联系的，如果在企业中忽略了战略管理就会让企业失去发展的方向，没有了远大的抱负和企业发展的动力，而且项目管理在失去战略管理以后也将会出现一些不必要的决策失误问题。当前社会中还存在着一些企业将过多的资源放置在战略管理上，只是一味地注重企业的长远发展，而不是重视企业当前发展情况，那么这就会造成企业中项目管理的荒废，从而进一步导致企业资金链的断裂，给企业的长远发展形成严重的阻碍。所以说，在企业发展中强调战略管理与项目管理耦合要具有关联性是至关重要的［7］。

2.3.3铁路发展基金的纽带作用

设立铁路发展基金，以财政资金为引导，客观上起到了联结铁路“公益属性”与社会资本“逐利属性”看似不可调和的“矛盾”的纽带作用，将对有长期配置需求的社保、保险等社会资本投入铁路基建市场起到引领和吸引作用。

3　铁路发展基金的资金来源思考

3.1中央财政性资金为引导

根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）要求，从1996年起，将铁路建设基金等13项数额较大的政府性基金纳入财政预算管理。因此，可以将目前核收的铁路建设基金以及用于铁路建设的中央预算内资金、车辆购置税等作为中央财政性资金直接纳入铁路发展基金，成为铁路发展基金的“第一桶金”。毫无疑问，国家仍然是铁路发展基金的大股东。为了做大“蛋糕”，建议在铁路发展基金设立初期，可以在目前的财政性资金之外，由国家一次性拨付一定额度的铁路发展基金的原始资金，从根本上增强铁路发展基金的实力和吸引力。

3.2试扩大既有铁路建设基金的核收范围

目前，仅国家铁路的货物运输核收了铁路建设基金。“十一五”以来，国家加快了铁路建设发展的力度，投入大量资金兴建了以客运为主的高速铁路、客运通道，主要铁路干线基本实现客货分线，极大地缓解了我国铁路长期存在的“出行难、发货难”的局面。但铁路建设投资巨大、资金回收期长、自身赢利能力差是不争的事实，尤其是铁路客运专线的投资回报更是不尽如人意。因此，可以尝试对旅客运输有区别地核收铁路建设基金。比如，对乘坐高速铁路、客运专线、高等级列车、高等级席别的旅客（不含儿童、学生、伤残军人〈警察〉等）核收一定金额的铁路建设基金。可设定核收建设基金的上限、下限，按照客票的票面价格，按一定比例核收。以2013年为例，铁路旅客发送量超过20亿人次，假定有50%的旅客纳入核收范围，平均每人次核收10元，则每年可增加100亿元的铁路建设基金。

3.3议实行“以铁补铁”政策

鉴于铁路的公益属性，建议从国家层面上将铁路建设、运营相关税费，按比例统筹纳入发展基金。在实践中，也有部分省级政府出台政策，将本省境内铁路建设项目的建安营业税由省级地税部门统一征收，按一定比例转入省级财政后再作为资本金继续投入铁路建设，缓解了地方政府在铁路建设项目上的出资压力。

3.4宽社会资本投资铁路渠道，吸引社会法人及自然人投入

近年来，国家为鼓励社会资本进入铁路出台了一系列政策，但社会资本尤其是民间资本投资铁路的积极性始终不高，投资方式也多数集中于铁路相关设备、器材、配件等附属产品的加工销售领域，而对于需要大量资金的铁路建设项目，社会资本进入较少，其根本原因是资本的“逐利属性”与铁路的“公益属性”之间的矛盾[2]。因此，在铁路发展基金中可以考虑设立针对社会资本中的民间资本的专项子基金，对民间资本提供高于同期银行存款利率的投资回报，吸引民间资本参与铁路建设投资。比如，可以将发展基金用于预期收益较好的铁路建设项目，用铁路收益来支付民间资本的投资回报。一方面，建设单位可以获得低于商业银行贷款利率的建设资金；另一方面，社会投资人可以得到高于银行存款利率的回报，可谓是“双赢”。

3.5励地方政府投资铁路发展基金

铁路是国民经济大动脉，是大众化的交通工具和重要的民生工程。由于铁路建设对地方经济的巨大带动作用，各地对于新建铁路的积极性仍然很高。可以将地方政府投资铁路发展基金的规模与当地铁路建设的规模以及运营铁路的客货运量联系起来，鼓励地方政府投资铁路发展基金。

3.6设立铁路发展基金为契机，尽快建设配套的融资平台

尽快注入财政性资金，增加社会资本投资铁路的信心，同时依托铁路发展基金，建立配套的融资平台，引导和鼓励保险基金、社保基金、民间财团等投资铁路建设、经营。对于社会资本投资铁路要提供相对稳定的收益保证，强化铁路发展基金对社会资本的吸引力。

4　铁路发展基金的使用和管理模式

4.1路发展基金的使用

铁路发展基金的使用应当遵循“建设为先、统筹安排、市场运作、注重效益”的原则。目前核收的铁路建设基金，基本上全额用于铁路基本建设领域。对于新设立的铁路发展基金，可以考虑拓宽使用范围。

以中西部铁路项目建设为重点，将铁路发展基金的大部分用于国家规定的铁路项目，并逐步按照年度铁路建设规模的变化、铁路发展基金的市场化程度等，适时调整铁路发展基金的投资重点。按照《中长期铁路网规划(2008年调整)》，到2020年全国铁路运营里程将达到12万km以上。截至2013年底，全国铁路运营里程已达到10.3万km。在“十二五”末及“十三五”期间，还将修建2万多km的新线铁路（不含提高运输能力的电气化改造、增建二线等），可以说任务艰巨、投资巨大。设立铁路发展基金，并将铁路发展基金作为政府资本金投入建设项目，对于进一步缓解建设资金压力，全面完成既定的铁路建设任务，提高资金使用效率意义重大。

铁路发展基金除直接用于铁路工程建设外，还可以用于公益性、国土开发性铁路建设项目的还本付息和既有铁路土地综合利用开发。公益性、国土开发性铁路属于国家重要的基础设施、民生工程，在铁路建设期间，无论是作为国家铁路由中国铁路总公司出资，还是作为合资铁路由项目法人出资，财务成本往往是影响铁路持续发展的重要因素。铁路发展基金在完成大规模铁路建设任务之后，可用于公益性、国土开发性铁路项目的还本付息和既有铁路土地综合利用开发，从根本上提高新建铁路的持续发展能力。

可以考虑用铁路发展基金增加对铁路节能环保、科技教育、信息化建设等投入，支持铁路部门及相关的建筑企业、装备制造企业的节能减排、科技教育、信息化建设等重大科技项目研发和新技术应用推广，提高铁路行业可持续发展能力和技术创新能力。

4.2路发展基金的管理

关于铁路发展基金的管理模式，考虑到政府部门不能作为股东，可由国务院授权中国铁路总公司为铁路发展基金的主发起人，邀请社保基金、保险基金等信用等级高且有长期资金配置需求的机构共同发起设立。中国铁路总公司作为主发起人是普通股东，其他投资人是优先股东。优先股东不参与铁路发展基金的经营管理，可按期优先获得稳定合理回报。支付优先股东回报后的剩余利润作为普通股东的投资回报，并以增资的方式继续注入铁路发展基金。铁路发展基金的收益，初期可考虑以财政性补贴为主，并兼顾发展基金在铁路项目上的投资回报。在铁路发展基金具备一定规模，步入良性发展轨道之后，逐步减少财政性补贴。

5　结语

设立铁路发展基金，对于搭建具有国家背景、高信用等级的投融资平台，吸引社会资本参与铁路建设，畅通社会资本与铁路建设市场的投资渠道，降低社会资本尤其是民间资本投资铁路建设的门槛，激发投资热情，缓解铁路建设资金压力，盘活铁路既有资源，顺利实施中长期铁路网规划，促进铁路行业健康持续科学发展，具有划时代的意义。同时，铁路发展基金又是铁路改革的新生事物，既具备资本的共有属性，也具有铁路行业自身的特殊性，需要在做好顶层设计的同时，在实践中不断研究、解决可能发生的各类问题，才能保证铁路发展基金为铁路行业深化改革发挥应有的作用。

参考文献

[1]彭开宙.在中国铁路总公司计划统计工作电视电话会议上的讲话（摘要）[J].铁道经济研究，2014（1）：6-11

[2]沈志群，马波涛.调整公共政策，解决我国铁路债务问题[J].铁道经济研究，2012（3）：15-17

（责任编辑：魏艳红）

（修回日期：2014-04-15）

文献标识码：A

文章编号：1004-9746（2014）04-0043-04

Abstract:The establishment of railway development fund is an important project to reform railway investment and financing system,advance the railway construction. Considering the present situation and existing problems of railway construction, the source and use of railroad development funds are analyzed, the establishment and improvement of railway development fund are researched.

Key words:railway,development fund,investment and financing system,construction