深圳科技政策的基本理论框架与对策建议

易永胜 林 祥

创新型城市的科技政策是对科技价值的权威分配，有利于引导支持区域科技进步和创新驱动发展。作为首个国家创新型城市试点，深圳科技政策起着重要而不可替代的作用，有力地促进区域科技创新的不断发展。国家创新型城市的实践不断呼唤科技政策的改进和完善。

一、深圳科技政策现状及问题

（一）形成了基本适应科技创新和经济发展要求的内容体系

为了推进国家创新型城市建设，深圳出台了相关科技政策。2006年《关于实施自主创新战略建设国家创新型城市的决定》及配套政策出台，2008年相继出台《关于加快建设国家创新型城市的若干意见》、《深圳国家创新型城市总体规划（2008—2015）》，2009年又出台了《深圳国家创新型城市总体规划实施方案》，构建了推进深圳国家创新型城市建设的总体科技政策内容。

为了不断促进科技创新和高新技术产业发展，深圳出台了系列针对性科技政策。早在2004年，就出台了《关于完善区域创新体系推动高新技术产业持续快速发展的决定》，深圳市人民政府修订颁布了《深圳经济特区民办科技企业管理规定》。在此基础上，2008年又推出《深圳经济特区科技创新促进条例》和《关于加强自主创新促进高新技术产业发展的若干政策措施》。

为了抢抓世界新科技革命的机遇，深圳出台了扶持战略性新兴产业的发展规划，包括生物产业、互联网产业、新能源产业等战略性新兴产业振兴发展规划和《深圳市现代产业体系总体规划（2009—2015年）》。

为了深入推进国家创新型城市建设，不断提高自主创新能力，2012年11月出台了《关于努力建设国家自主创新示范区实现创新驱动发展的决定》及十个配套政策，涵盖了深化科技体制改革、促进科技和金融结合等政策内容。

总体来看，深圳通过科技政策引导扶持科技进步与经济发展，打造了涵盖加强科技工作、支持企业创新、扶持高新技术产业及战略性新兴产业发展、完善区域创新体系、强化核心技术创新、加快国家自主创新示范区建设等方面比较完整的科技政策内容体系，发挥了科技规划、科技计划、财政税收、知识产权、技术标准、政府采购和技术转移等科技政策工具的积极作用。深圳在运用科技政策工具过程中，尽量减少直接的行政指令和手段，增加市场工具，优化政府职能，完善法规规章，保证科技政策的稳定性和明确的可预期性，为科技创新建立良好的政策环境。

（二）比较完整的科技政策体系破解了制约科技创新的一些关键问题

运用科技政策的财政、税收等工具支持引导全市增加科研资金投入，破解科研投入不足的问题，高端科技创新成果获得丰收。2013年深圳全社会研发投入占GDP比重提高到4%，组织重大技术攻关项目66项。PCT国际专利申请量超过1万件，占全国48.1%。2013年又有9项科研成果获国家科技大奖；腾讯、比亚迪等公司4项发明获中国专利金奖，占全国1/5。

运用科技政策的财政、税收和采购等工具着力支持企业作为科技创新主体的作用，破解企业创新主体缺失问题，支持高新技术企业跨越式大发展，促进科技创新投融资改革，搭建了产业学资介相结合的机制。2013年深圳市新组建了3D显示、大数据等产学研资联盟，不断破解科研与产业相互分离的难题。

运用科技政策工具不断完善区域创新体系，解决自主创新环境缺损的问题。2013年深圳市新增市级以上研发载体176家，累计达955家，引进10个海外高层次创新团队，三星通信设备研究院等研发机构落户深圳，新增开展境外研发业务企业31家，初步打造起区域核心技术创新载体体系。

运用科技政策大力解决科技创新与产业升级结合不紧密的难题，落实创新驱动发展战略取得新成效。近几年来，深圳大力扶持核心技术攻关和战略性新兴产业发展，强化知识产权的发展和保护，营造起浓厚的创新文化氛围，落实创新驱动发展战略取得显著成效。2013年深圳市战略性新兴产业总规模达1.63万亿元，增长19.8%；加工贸易企业中委托设计和自有品牌比重超过65%，自主创新成为深圳经济增长内生动力。

（三）科技政策体系取得进步的同时还存在一些问题亟待解决

科技政策内容体系中的领域内容方面存在不足。深圳科技政策的领域内容框架仍然显得比较狭窄，还不能很好地满足世界新科技革命与经济社会相互融合的新要求。例如，前沿科技创新与经济社会相互协调的科技内容政策框架还过于狭窄，不能充分体现社会民生科技大发展的新要求；科技创新与生物经济等创新经济相互协调的政策也还存在不足。

科技政策的公共性运行方面存在不足。例如，科技政策过程的公众民主参与力度存在不足，社会公众在科技议程设置、方案决策和执行评估全周期的参与作用没有充分体现出来。

国家创新型城市治理体系存在不足。例如，深圳科技政策在改进区域协同创新体制机制上存在不足，还不能适应创建国家自主创新示范区的新要求，急需相关科技政策的改善。

二、科技政策基本理论框架的创新研究

为了更好地改进和完善深圳科技政策，促进创新型城市建设深入发展，需要借鉴前沿科技政策理论成果及发达国家科技政策经验，构建科技政策的基本理论框架。新的科技政策基本理论框架应反映科技发展规律，把握科技创新与公共政策之间紧密结合的关系，为深圳完善科技政策的实践对策提供理论指导。

（一）科技政策研究的理论演变和要领

1945年V.布什撰写了《科学：无止境的前沿》的报告，首次明确提出政府要制定政策引导和支持科学发展，由此开启了科技政策研究的历程。此后，科技政策研究主要收敛于科学——技术——创新这一核心领域。新熊彼特学派强调技术创新在经济增长中的核心作用，重视对技术内部过程的微观基础研究，主张科技活动过程都需要技术创新政策的扶持。国家创新系统理论从系统观点出发强调改善知识在系统中的流动，提出了建立国家创新体系的科技政策，以促进科学、技术、创新一体化。目前围绕科学——技术——创新这一主线，科技政策学在微观、中观和宏观层面构建了共同的研究主题。在微观层面，科技政策研究要将复杂的创新活动解构为若干具体问题，通过恰当的工具和方法分析基础数据，从而发展出描述创新活动规律的理论模型。在中观层面，集中关注政府科技投入效益和效率的最大化，从前端来考察科技投入的必要性，从后端评价政府科技投入的价值、科技投资的效益。科技政策的宏观层面研究是从国家战略的高度，来探讨科技对一国竞争力的影响，分析不同科技政策工具的相对重要性。[1]收敛于科学——技术——创新主线的科技政策研究尽管取得了进步，但这是一种狭义的科技政策研究，因为它没有涵盖所有与科技相关的政策研究。

面对科技发展及其经济社会作用全面扩展和深化的新形势，一种包涵所有与科技相关之政策研究的广义科技政策范式开始形成。广义科技政策研究根据政策分析中“政策场域”这一重要概念，不仅要对经济商业场域中的科技政策开展研究（相当于狭义的科技政策研究），还要对公共行政场域、公民社会场域和道德伦理场域中的科技政策，从政策主体、互动模式以及政策目标三个维度重新进行边界划分和内涵界定，力图探究不同科技政策场域各自特定的政策主体和议题范围、遵循的特定议事规则和行为模式方式，揭示科技政策的内在复杂性，拓展科技政策的研究范围和现实针对性。[2]

从对科技政策研究演进的简要梳理，我们可以比较清晰地把握当前科技政策研究的要领。一方面，应该清醒认识到科技政策研究是一种以科技与经济协调发展为核心的狭义科技政策研究范式，对此既要重视其在微观、中观和宏观层面所取得的成果，又要突破其研究范围不足的局限，展开更加广泛的科技政策研究。在此值得指出的是，狭义科技政策研究和实践仍然具有重要意义，尤其是美国等发达国家科技政策的成功经验具有借鉴意义。美国科技政策以建立新型研发体系作为基础目标，重点支持基础和应用研究，鼓励政企合作，健全科技法律法规，促进创新经济发展。[3]世界金融危机下的英国、德国、瑞典等国家纷纷调整科技政策，政府和银行共同改善风险投资的政策环境，促进科学界和企业界在产品预研阶段合作，打造战略性科技领域中新的卓越中心；韩国及时修订科技基本计划，增加研发投入安排、集中培育前沿技术研发领域，加大对民间研发的资金支持力度，出台税收优惠政策，如将研发设备的投资税收抵扣比例从7%增至10%。[4]借鉴发达国家科技政策实践经验，对于完善我国创新型城市的科技政策、促进科技创新与经济发展具有一定指导意义。另一方面，应该清醒认识到借鉴广义科技政策研究范式新的重要意义，要对社会、文化和政治场域开放，致力于构建更加有助于科技创新与社会民生协调发展的政策内容框架；深入揭示科技政策的内在复杂性，致力于构建有助于科技政策本身更好运作的体制机制框架。为此，我们将在借鉴科技政策研究的理论成果及国外科技政策成功经验的基础上，基于广义科技政策研究范式，构建起新的科技政策基本理论框架，它包括科技政策的内容框架和科技政策的运行框架两个相互依存的部分。

（二）构建科技政策的内容框架

基于广义科技政策研究范式，科技政策内容框架描述的是所有场域中科技进步与创新的实质政策内容，涵盖了微观、中观和宏观三个层面的系统描述。科技政策内容框架不仅包含科学——技术——创新主线的政策内容，还包含其他细分场域中的科技政策内容，以及科技政策工具的实质内容。

一是以科学——技术——创新为主线或经济商业场域中的科技政策内容。这一科技政策内容是习惯性地作为科技政策的中心内容，在当前世界创新经济竞争日益激烈的趋势下，创新型城市的科技政策内容框架势必要继续抓住这一主线，为科技进步与创新经济发展提供更好的政策支持。

二是各细分场域中的科技政策内容。随着世界新科技革命的不断深化发展，科技创新对于社会生活各个领域的渗透和影响日益重要而复杂，因此创新型城市的科技政策内容框架需要加以拓展，积极回应公民社会场域和道德伦理场域中政策主体的科技价值诉求，注重有利于增进社会民生福祉的科技政策内容设计。

三是科技政策工具的内容。科技政策工具的内容设计，应以市场性工具为重点，充分尊重市场在科技创新中的决定性作用，尽力减少直接干预科技创新微观过程的行政措施，不断完善科技政策工具内容体系。

（三）构建科技政策的运行框架

科技政策的运行框架是指科技政策参与主体和议程设置的制度化规定，科技政策形成、决策、执行、监督和评估所依赖的制度化安排，以及科技政策发挥作用的外部制度环境，具体而言，科技政策应包括内部运行框架和外部运行框架。

科技政策内部运行框架指的是科技政策参与主体和议程设置的制度化规定，科技政策形成、决策、执行、监督和评估所依赖的制度化安排。目前，科技发展的规模和复杂性日益增强，科技创新影响经济社会的范围和深度日益加大，科技界、创新界和广大社会公众自然地更为关注科技政策的形成和实施问题。科技政策以往比较封闭的内部运行框架需要扩展和改进，健全科技政策内部运行的制度和程序，以便更为广泛的社会各界及公众能够参与科技政策议题设置、表达政策价值诉求，广集政策智慧，保证科技政策的形成更为科学和民主，保证科技政策执行、监督和评估更为规范、公开和合理。

科技政策的外部运行框架指的是科技政策发挥作用的外部制度化环境，主要是指区域创新体系。区域创新体系不仅是企业、大学和科研院所等主体开展科技创新的外部制度化环境，也是科技政策运行的外部制度化环境。作为科技政策外部运行框架的区域创新体系，为恰当处理政府与市场的作用设置了制度化的体系环境，为科技政策运行的作用定位、界限和机制规定了具体的制度化安排和保证。因此，政府应全面改进和完善区域创新体制、机制，为科技政策构建起更好的外部运行框架，从而保证政府和市场的作用既相互独立又能相互协调匹配，从总体上不断推动科技创新的深入发展。

以上分析揭示了科技政策两个方面的基本理论框架，将有助于为科技政策改善提供指导。值得提及的是，科技政策内容框架和运行框架是有机统一的、不可或缺的，没有无内容的科技政策，也没有无运行框架的科技政策。

三、深圳完善科技政策的对策建议

作为首个国家创新型城市试点，深圳科技政策实践探索的经验不仅对深圳本身具有重要价值，而且对于其他创新型城市建设也具有借鉴意义。深圳应根据新的科技政策基本理论框架，针对科技政策存在的问题，不断完善科技政策。

（一）注重完善科技政策理念，提高科技政策体系总体设计水平

深圳科技政策在围绕科学——技术——创新主线方面取得了重大进步和成效，但还不能完全满足国家创新型城市建设的要求。总体设计应积极采纳广义科技政策理念，不仅要致力于促进科技创新与经济发展，打造创新经济升级版；还要致力于促进科技创新与社会民生同步发展，促进科技政策运行的规范化，提高国家创新型城市治理水平，只有这样才能切实解决科技政策存在的问题，满足国家创新型城市建设的全面要求。

（二）着力完善重点领域科技政策内容，促进科技创新与经济社会协调发展

在经济商业场域的科学——技术——创新主线方面，应着重完善前沿科技研究计划，加大财政投入支持引导下一代信息科技、新材料、新能源、互联网、生物科技、先进装备制造等重点领域的高端研究，集中优势力量抢占全球创新经济发展的制高点。在促进科技与社会民生同步发展方面，应着力完善一些重点社会民生领域的科技政策，包括城市公共安全科技发展政策、绿色环保科技创新扶持政策、生物经济及民生健康前沿科技创新扶持政策、民生科技创新投入社会化引导政策等，快速提高社会民生科技创新的能力和效果，使科技进步与创新更加全面地服务于城市公共治理、生态文明建设、大众医疗健康，展现国家创新型城市社会生活的美好画卷。另外还应注重完善科技文化传播政策，加大科技文化传播的资金支持力度，构建科技文化传播的资源和载体体系，促进科技创新与科技传播协调共进，提高社会公众的科学文化素养，使所有居民不仅享有科技创新带来的物质文明成果，而且更多地享有科技进步带来的精神文明成果，使得城市居民生活质量更高，也会使得支持科技创新的社会氛围更好，促进科技创新与经济社会持续协调发展。

（三）大力改进科技政策的外部运行框架，提高区域创新体系治理水平

从创新经济学及系统科学视角看，国家创新型城市创新体系包含三个层次的内涵，相应的国家创新型城市治理体系也应包含三个层次的内容，即宏观层次的区域创新系统、中观层次的创新（产业）集群和微观层次创新主体及其创新行为的制度模式。这三个层次既是保证创新主体自主行为的环境，又是科技政策发挥作用的外部运行框架，因此需要对其加以大力改进完善，恰当界定政府和市场的作用范围和机制，确保创新主体内部组织、组织间和创新集群、重大项目运行和创新载体等各方面的治理机制良性运行，促进科技知识在区域创新体系中高效地生产、传播、使用和扩散，从而使科技政策能够积极有效地发挥支持引导科技创新的作用，弥补市场失灵、系统失灵的缺陷，同时又不干预微观创新主体的自主行为。

当前，深圳还要按照中央关于加强协同创新的重大部署，大力改进和完善区域协同创新体系，支持引导各主体、各领域、各方面积极开展协同创新。建议以新型研发机构建设作为重要抓手，深入推进协同创新，形成更为完善的区域创新体系。新型研发机构一般而言是指由多元化主体发起成立，实行企业化运营的“独立法人”机构，在与政府关系上形成“官助民办”的政策保障性激励机制，在内部运营上建立了规范的独立管理模式和风险利益承担机制，形成了基础研究、应用基础研究、前沿技术研究与产业创新一体化的发展模式，在研发水平和协同创新上达到国际化水准的研究机构。深圳新型研发机构包括深圳华大基因研究院、清华大学深圳研究院、深圳光启高等理工研究院等的成功实践表明，集中优势资源扶持和引导新型研发机构大发展，有利于重点打造高端协同创新载体体系，有利于改进和完善区域协同创新体系。深圳科技政策应基于协同创新着力支持引进新型研发机构、大力提升新型研发机构，支持和引导新型研发机构完善协同创新平台，开创区域协同创新大发展新格局。

（四）大力改进科技政策的内部运行框架，深化国家创新型城市治理体系建设

随着科技政策议题，尤其是社会民生类科技政策议题，越来越受到公民行为场域、伦理场域和公共行政场域的广泛关注，科技政策内部运行的复杂性问题亟待合理而规范化的解决，保证科技政策得到社会各界及广大公众的认同，保证科技政策充分符合公共利益的诉求。其一，应大力解决科技政策主体参与不足的问题。深圳科技政策主体的范围不仅要吸纳科技专家等社会精英群体，还要邀请城市普通居民参与相关政策议题，吸纳相关利益群体有序表达科技政策价值诉求。其二，应大力解决科技政策形成的民主机制不完善问题。深圳科技政策的形成机制不仅要完善科学决策机制，还要积极探索科技政策市民论坛、市民小组议事会和科技政策听证等方式方法，改变科技政策由专业精英大包独揽的传统做法，扩大专业精英与城市普通居民的认知和价值沟通，发掘城市居民相关利益群体所拥有的地域性默会知识的作用，弥补专业精英所拥有的明示科学知识不能完全解答具体政策问题的缺陷。其三，大力改进科技政策的执行、监督和评估制度。深圳科技政策内容体系越丰富就越应细化科技政策执行的制度化安排，保证科技政策的内容和环节在公开、公正的运行框架条件下顺利执行；应建立健全独立第三方和社会公众参与科技政策实施的监督和评估制度，确保科技政策内部运行全过程更加规范、透明，形成科技政策制定、执行和反馈改进的良性模式，使得创新型城市的科技政策环境日臻完善。

[1]李晓轩，杨国梁，肖小溪.科技政策学（SoS P）：科技政策研究的新阶段[J].中国科学院院刊，2012，27（5）.

[2]周华东.科技政策研究：嬗变、分化与聚焦[J].科学学与科学技术管理，2011，32（11）.

[3]周柏春，孔凡瑜.美国科技政策跃迁及其对我国的启示[J].科学与管理，2010（3）.

[4]汝鹏，苏竣.金融危机下的科技政策调整：西方国家的实践及对中国的启示[J].科技进步与对策，2010.