河南：户籍改革步入深水区

席志刚

试点七年后，中国户籍改革开始进入“深水区”。

继黑龙江省宣布自11月1日起取消全省农业和非农业户口划分，统一为居民户口后，河南省紧随其后，提出取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，并全面实施居住证制度。

作为人口大省、农业大省，河南城镇化率长期低于全国平均水平，因此，河南推行全面的户籍改革意义重大。

户籍改革路线图

11月12日，河南省正式出台《关于深化户籍制度改革的实施意见》，计划到2020年实现1100万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，全省常住人口城镇化率达到56%。

在河南大学中原发展研究院院长耿明斋看来，河南出台户籍改革政策背后，一方面是补城市化不足的短板，另一方面逐步释放农村劳动力，使得人口红利得以延续。

根据《意见》，一张按照建制镇和小城市、人口50万至100万的中等城市、人口100万以上的大城市以及省会城市四个层次实施相应落户政策的户籍改革路线图清晰呈现出来。

四种落户方式中，建制镇及城市综合承载能力压力小的城市落户门槛最低，几乎全面放开。农民工只需拥有合法稳定住所（含租赁），本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在县政府驻地镇申请登记常住户口。

以巩义、兰考、汝州、长垣等直管县及部分大县为代表的中等城市，合法稳定就业，并有合法稳定住所（含租赁），按照国家规定参加城镇社会保险满一年的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可在当地申请登记常住户口。

除省会郑州和济源以外的其他16个省辖市，滑县、鄧州、永城等直管县，则要求合法稳定就业达到一定年限，有合法稳定住所（含租赁），按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可在当地申请登记常住户口。

《意见》要求各地可根据城市综合承载能力，对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所（含租赁）的范围、条件等做出具体规定，但对合法稳定住所（含租赁）不得设置住房面积、金额等要求，对参加城镇社会保险的年限要求不得超过2年。

省会郑州落户门槛最高，《意见》首次明确将采用积分落户制度。主要以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。

据《中国新闻周刊》了解，郑州目前尚未公布积分细则，各指标在积分中的占比权重尚不得而知。但是，接受采访的多位河南学者均提到广州的积分入户模式。有迹象表明，郑州将参照广州的积分体系，涵盖包括文化程度、参加社保、社会贡献、住房、纳税等12项指标。

“今后，落户郑州的指标以合法稳定就业、合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限为主。”河南省社科院副院长谷健全告诉《中国新闻周刊》，有可能增加社保年限在积分中的权重。

对于四种落户方式，谷建全认为，要基于农民意愿和落户难易程度，按照城市规模，实施差异化的落户政策加以引导。他进一步解释说，河南全省总人口为1.06亿，2013年全省城镇常住人口4123万人。若不加引导，近7000万农民中的十分之一涌入大城市，对城市交通、教育等公共设施的挑战可想而知。

“自愿原则是《意见》的一大亮点，在制度设计上考虑到农民的利益和意愿，通过市场化手段和利益赎买选择来保障农民的自由选择权，而不是采取强制性和强迫性措施。”多次参与调研和田野调查的耿明斋认为，多年的试点表明，附加条件、强迫农民进城上楼扭曲了城市化，偏离了户籍改革的正确轨道。

难题接踵而至

尽管河南省的《意见》较黑龙江省的户籍改革文件增加了一些细则，但财经评论人士叶檀毫不客气地认为，河南的户籍制度改革方案缺乏可操作性，比如，在进城农民原有权益处置上，大而化之。

如《意见》提出的“土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利（简称“三权”），要依法依规予以维护”“支持建立农村宅基地有偿退出机制”“探索集体收益分配权市场化的有效形式”等，这些缺乏细则的规定必定让基层操作困难重重，怎么操作都会让双方觉得吃亏。

耿明斋则坚持认为，取消农业和非农业户口区分，不会导致农民失去土地。他告诉《中国新闻周刊》，目前河南省正在推行农村土地承包经营权、宅基地用益物权的确权、登记、颁证工作。“确权给你之后，就永久是你的，土地的权益和户籍是分开的，不管你的户籍转到哪儿，因土地产生的利益都是你的。”

而国家行政学院教授竹立家则认为，推行户籍制度改革就是为了公共服务均等化，变成城市居民，国家就要收回土地，如果在城市有住房有工作，还占有农村土地，就成了另外一种不公平。

不过，为让进城农民能稳定地扎下根，政府设置了缓冲期，“城乡两头都占”不失为一种过渡性的制度安排。谷健全认为，这是河南省户籍改革的核心所在。“如果农民把承包地、宅基地都处理了，进城两三年生存情况还不好，再回到农村去，那就是更大的失地农民问题。”他说。