浅谈健全宏观调控体系是处理好政府与市场关系的重要举措

●张芒东

浅谈健全宏观调控体系是处理好政府与市场关系的重要举措

●张芒东

政府与市场是市场经济运行中配置资源的两种机制。十八届三中全会的决定提出，要全面深化改革，经济体制改革是全面深化改革的重点；经济体制改革的核心问题，是处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用。健全完善宏观管理体系，是处理好政府与市场关系的重要举措。文章从政府与市场的关系出发，通过分析我国目前经济运行中存在的主要问题，提出加强政府宏观调控的对策建议。

政府 市场 宏观调控 问题 对策建议

十八届三中全会的决定提出，要全面深化改革，经济体制改革是重点。经济体制改革的核心问题，是处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用。习近平总书记在2014年5月26日中央政治局集中学习上强调，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，既是一个重大理论命题，又是一个重大实践命题；要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，既不能用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好发挥政府作用取代甚至否定使市场在资源配置中起决定性作用，推动经济社会持续健康发展；提出使市场在资源配置中起决定性作用，标志着社会主义市场经济发展进入一个新阶段。

市场经济发展中的政府与市场关系问题，是市场经济发展中最基本最重要的问题，也是市场经济的本源问题。在现代市场经济条件下，政府宏观经济管理涉及国民经济的可持续发展，宏观调控的目标是促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡。健全完善宏观管理体系，是处理好政府与市场关系的重要举措。

一、处理好政府与市场关系的必要性

1.从世界经济和各种理论研究成果来看，在市场经济体制下，政府与市场的职能不同，市场调节具有局限性、盲目性、自发性、滞后性特点，不是万能的，存在市场失灵问题，市场机制难以解决外部性、市场垄断、公共产品供给不足、宏观经济失衡等问题。市场机制本身的缺陷，需要政府这只“看得见的手”进行干预，但政府干预行为又有其局限性，这就要求政府必须建立在充分尊重市场规律的基础上，不能以政府干预来代替市场机制。

2.从我国改革开放实践来看，政府与市场关系协调与否是影响我国经济平稳发展的最主要因素。改革开放30多年来，为实现经济迅速崛起，国家以经济建设为中心，逐步建立社会主义市场经济体制，先后进行了多次政府机构改革，逐渐由全能型政府向有限政府、由管制型政府向服务型政府转型，政府宏观调控不断健全，逐步深化市场机制作用，使我国经济保持了持续快速增长，这种增长主要依靠投资增长。同时也出现了多次经济波动，主要原因是政府与市场关系不协调。由于长期受计划经济体制和经济发展阶段的影响，我国各级政府干预经济活动的权力大、动机强，对微观经济活动的干预过多，从而影响了市场机制的正常运行，引起了经济增长的大起大落。实践证明，要保持经济长期平衡较快发展，必须处理好政府与市场的关系。

3.从实现科学发展角度看，理顺政府与市场的关系是化解各种矛盾的必然选择，是深化经济体制改革的内在要求。现阶段，中国正处于经济转型过程中，已经积累了不少的问题，社会经济发展的不平衡、不协调、不可持续性问题较为突出，表现在：粗放低效的增长模式导致的资源耗费严重，资源短缺；高耗能，高污染，环境恶化；货币流通总量膨胀；投资高、消费低、产能过剩等，需要全面而深入的改革。从市场方面来看，市场化程度不高，发展不平衡，突出的问题是经济结构失衡，市场经济发展的外部环境亟待改善。从政府方面来看，受行政体制改革滞后的影响，我国政府宏观调控的水平还不高，手段还不丰富，从而出现越位、缺位和错位现象。调结构未来更多的是让市场机制自己来实现，但是目前因为市场经济起决定作用还不能完全落实，还需要宏观调控承担经济结构调整的任务。

4.宏观调控中行政手段的运用，一方面可能产生干扰、阻碍市场机制正常作用的问题，另一方面具有显效快、作用直接的优势。要在明确宏观调控应更大程度上依靠市场机制的调节及传导作用的基本前提下，合理定位行政手段的作用，即作为经济、法律手段的补充，在必要时应用，而不可成为经常性或长期使用的手段。

二、目前经济发展过程中存在的主要问题

1.中国经济制度的核心是政府，政府的范围大于市场的范围，市场很难挣脱政府给予的空间。这种体制可以把政府的优势发挥到极致，政府可以动用包括市场和行政力量在内的各种因素来追求财富，这种情况下，政府往往对市场构成过多的有效制约，导致了市场和政府作用的失衡。中国经济体制除了货币金融和财政体制外，还具有一个庞大的国有企业部门。政府和市场之间的边界不清，这在过去的20年里，表现得非常充分。

2.宏观经济体制缺陷表现在，一是经济的过快增长以及经济结构的不合理，会带来通货膨胀压力等负面问题，包括积累和掩盖经济运行中的风险、破坏生态环境的平衡等，使经济增长方式由粗放增长到集约增长的转型比较困难，导致资源短缺、环境破坏、产能过剩、需求不足等问题日益严重，甚至会引发社会危机。二是政府和国有经济对整个经济和社会的强力干预和管控，行政权力广泛地介入微观经济活动，妨碍市场在资源配置中发挥作用，使寻租活动的制度基础得以强化，贫富差距拉大，存在着庞大的寻租活动的制度基础。国内市场存在地方封锁、地方保护、垄断、不正当竞争等问题。

3.在应对2008年国际性金融危机的调控过程中，实施了扩大财政支出和基础设施建设投资的政策，破坏了原先相对平衡的经济结构，带来了三大危机，即经济滞胀、地方债危机、系统性腐败；没有对信贷扩张的幅度和流向进行有效引导和调节，导致增加的信贷资金流向一些已经过剩的行业，形成了目前部分行业产能过剩的问题。在经济下行期间，一些行业的过剩产能不仅未能有效淘汰，反而出现上升势头，宏观调控中总量目标压倒结构目标的安排是一个重要原因。

4.经济增长只是手段，全体公民福利的增进才是社会的终极目标。目前财富分配不公和财富流失严重。如果只强调市场经济，不重视社会建设，最终必然会出现大问题。要稳定有序地发展，必须重视法治和社会建设。社会领域依旧需要政府主导资源配置，政府应该引入市场机制来提高服务供应的效率。

5.宏观政策的随机性，政策变化过快，过于频繁，使调控缺乏必要的连续性和稳定性，甚至对宏观经济的平稳运行产生不利冲击。在财政政策操作方面，对财政政策形成赤字和政府债务的问题没有固定的上限规定，也没有中期财政平衡的明确要求，这使得财政政策决策缺少基本的规则约束。

6.当前经济下行压力较大，宏观调控面临内部无法均衡和外部均衡两方面任务，而国内总量平衡和结构优化的双重目标也对宏观调控提出了不同的任务。对宏观调控的连续性、稳定性、灵活性、应变性和有效性提出更高要求。

三、健全宏观调控体系的对策建议

我国宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。为推进国家治理体系和治理能力现代化，在当前经济发展调整期、经济结构转型期、前期政策消化期，在处理政府和市场关系时，要着力在政府宏观调控方面采取有效措施。

1.充分研判经济形势，有效发挥政府对经济的管控作用。在不同的时期，政府对经济活动的干预侧重点不同。在建立社会主义市场经济体制时期，经济体制改革的主要目标是为发展市场经济奠定制度基础，创造有利于市场经济发展的运行机制。政府在推动经济社会发展、完善市场体系、维护市场运行环境等方面有所作为，政府干预的范围比较广，力度比较大。目前，我国处于完善社会主义市场经济体制阶段，需要健全完善市场经济发展的市场竞争机制、产权保护机制和激励约束机制，经济体制改革需要重点在转变经济发展方式、协调城乡和区域发展，健全现代市场体系、深化国有企业改革等重点领域取得突破。政府应转变宏观管理方式，对经济活动的干预范围和力度必然逐步减少，主要在公共产品供给、外部性和控制市场垄断等方面对经济活动进行管理。

2.深化改革涉及一个核心目标和四个方面配套改革，政府宏观调控要以此为动力。这个核心目标是建立和完善充分竞争的市场体系，而四项配套改革则包括财税体制改革、金融体制改革、社会保障体系改革以及国有经济改革和国有企业改革。改革必然涉及原有利益格局的调整，而某些能够利用原有制度漏洞，靠权力发财致富的特殊既得利益者也会阻碍改革的推进，没有大众的支持就不可能打破障碍，推进改革。只有把问题和解决问题的方法结合起来考虑，才能实现改革和发展的有序稳定。改革是要解决现实问题，避免现实问题继续恶化而演变成危机。

3.清晰地划分政府与市场之间的合理边界，负面清单管理市场，正面清单监督政府。长期以来，政府在资源配置方面权力过大。改革的方向就是政府如何大规模地缩减权力，停止一切可以不需要的干预，把自己的职能更多地放到监管方面去。负面清单管理指政府列出一个单子清清楚楚地告诉你什么是不可以做的，除此之外你都可以做，有利于创新发展。正面清单管理明确规定政府该做什么，在这个范围里履行职能，而且要履行好职能，比如制度、秩序、法制等，来限制政府的职能，两者真正监督政府，让其不再越位、越权。政府改革的重点，一是尽快退出许多政府原本不该管也证明管不好的经济社会领域与活动，调整政府集监管者、所有者与经营者于一身的多重角色，减少由此而造成的严重利益冲突与腐败，实行政企分开。二是迅速提升和加强政府提供公共产品与公共服务的能力，特别是在法制、安全、教育、医疗、养老与环境生态保护等领域。三是推进国家治理体系和治理能力现代化，其着力点是深化行政体制改革。落实《国务院机构改革和职能转变方案》，突出转变政府职能这个核心，推进简政放权和深化行政审批制度改革，建立科学规范的政府职责体系，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权，把投资引向能够促进经济结构调整的领域，有利于防止产生新的过剩产能项目，又可让政府腾出更多精力，真正建立一个专业高效规模适度的政府，管好该管的事。政府宏观调控角色逐渐向制定发展战略、规划转变；要创造统一开放、竞争有序的市场环境，建立公平开放透明的市场规则，用法律形式来规定政府和市场的边界，完善主要由市场决定价格的机制；必须承担起信息导向的责任，充分利用现代计算机和网络系统，供各类投资者查询和参考；把以往更多是大政府、小市场的概念反过来，向大市场、小政府转变。市场化不是“去福利化”，而是“去特权”。

4.建立健全宏观调控决策机制化的法律保障，避免宏观调控泛化倾向。进一步推进市场化、法制化和民主化改革，建立一个在法治基础上的现代市场经济制度。规定政府相关各部门在行使宏观调控职能中应遵循的统一原则，以及与宏观调控权限对应的法律责任；明确宏观调控综合协调运行程序，以基本固定的程序形成协调机制，保障协调顺畅开展。形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法制轨道上推动各项工作。宏观经济政策以规则为基础，使用财政政策和货币政策都必须遵循规则，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立事权和支出责任相适应的现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。财政政策要定位于经济结构调整和经济发展这些中长期目标以及反衰退的短期目标。至于短期稳定任务更多地交给货币政策，以克服政策实施中的随意性和利益偏向，政策实施需要强调稳定性和持续性，但要兼顾灵活性。从改革国有资本收益分配入手，增加国家对社会保障的投入，逐步建立完善的覆盖全社会的保障体制。

5.深化国企改革，发展民营经济，完善市场经济的微观基础。企业是市场经济的微观基础，市场经济的良性运行需要有一批富有创造性、竞争能力强的企业和企业集团。国有企业是政府职能在经济领域的延伸。要深化国企改革，准确界定不同国企功能，对国企进行分类监管和改革。推动国企完善现代企业制度，支持非公有制经济健康发展。牢牢把握政企分开、政资分开的改革方向，进一步完善以资本为纽带的国有资产出资人制度，在分类界定不同国企功能和性质的基础上，完善国有资产管理体制。除个别涉及国家安全和经济命脉的国企外，积极引入民间资本和战略投资者，以市场的手段让国企成为合格的市场主体，全面推进国有企业公司制股份制改革。加快现代企业制度建设，进一步完善法人治理结构，推进规范的董事会、监事会建设，发挥应有决策、监督作用，应逐步建立职业经理人制度，加快形成适应市场竞争要求的企业管理体制和经营机制。民营企业是市场经济的重要组成部分，是市场经济发展中最活跃、最有创造性的微观主体，拓宽其生存的市场空间，形成民营与国企公平竞争的市场环境。

6.坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，是我国社会主义市场经济体制的一个重要特征。改革开放以来，我国经济社会发展取得巨大成就，人民生活水平大幅度提升，都与我国坚定不移坚持党的领导、充分发挥各级党组织和全体党员作用是分不开的。在我国，党的坚强有力领导是政府发挥作用的根本保证。在全面深化改革过程中，我们要坚持和发展我们的政治优势来引领和推进改革，调动各方面积极性，推动社会主义市场经济体制不断完善、社会主义市场经济更好发展。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，要形成科学有效的权力制约和协调机制，健全惩治和预防腐败体系，健全改进作风常态化制度，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。全面推进制度建设，通过深化改革防治腐败。

深化改革不但需要勇气，更需要智慧。中央已明确了改革路线图，将进一步深化各项改革。在经济体制改革中，只有正确处理好政府和市场的关系，完善宏观经济调控体系，才能进一步推进完善社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用，促进经济社会持续健康发展。

[1]白永秀,王颂吉.政府与市场关系.管理科学，2013(10)

[2]改革重启中国经济—权威学者谈十八届三中全会.东方出版社

[3]胡舒立,张剑荆主编.中国2014改革升挡.民主与建设出版社

（责编：贾伟）

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1004-4914(2014)08-053-03

张芒东，山西焦煤公共事业发展公司，山西省委党校在职研究生 山西太原 030024）