校园 城市巨灾庇护所—— 上海市杨浦区应急避难场所实践探索

上海市杨浦区民防办 孙林贤 张华

校园 城市巨灾庇护所
—— 上海市杨浦区应急避难场所实践探索

Campuses-the shelters of urban catastrophe

上海市杨浦区民防办 孙林贤 张华

随着城市的快速发展，如何保护现代化城市免遭灾害或将灾害带来的危害降到最低限度，已成为城市发展的紧迫任务。从汶川大地震后紧急疏散转移受灾群众的情况来看，大城市组织数百万居民紧急疏散到几十千米外的乡镇，存在较大困难。因此，无论是应对现代战争，还是应对城市灾时应急的需要，都需要在区域内建设一批应急避难场所，用于接纳受灾群众临时或较长时间避难及生活，并便于政府组织开展救灾工作。

2013年，上海市杨浦区民防办公室在教育、财政等相关部门配合支持下，通过改建辖区内学校场地，加强城市应急避难场所能力的建设，为推进区域内抵御灾害事故的整体能力进行了初步的探索与实践。

辖区现状

杨浦区位于上海市中心城区的东北部，地处黄浦江下游西北岸，区域面积60.61平方千米，常住人口131.3万，下设11个街道、1个镇。区域内高楼林立，人口高度密集，部分区域楼宇结构老化，公共空间狭小，防灾抗风险能力十分薄弱，其应急避难场所建设尚处于起步阶段。在本次建设前，区域内有1处Ⅰ类应急避难场所，Ⅱ类、Ⅲ类应急避难场所还没有，离有效应对各种灾害的目标还有巨大的差距，社会各界参与应急避难场所建设的广度和深度都有待于进一步深化。

针对辖区的状况，杨浦区认真调研，寻找出路。探索利用学校优势，开展应急避难场所建设，提高中心城区应急防灾能力的新思路。

根据“分级、分层、分类”建设管理原则，2013年杨浦区开展了复旦实验中学、控江初级中学、教师进修学院附中三个应急避难场所的试点建设。这三处场所均按照Ⅱ类应急避难场所标准设计，每处有效避难面积均大于4000平米。其中，复旦实验中学被上海市民防办公室选为区县应急避难场所建设的试点单位。通过此次建设，杨浦区民众有效避难场所面积已增至2.5万平方米，进一步提升了城市的安全防范水平。

调研学校应急避难场所建设

整合资源 探索校园应急避难功能

大城市中心城区土地资源短缺，专门拿出大型地块建设应急避难场所的可行性小、难度大，进行应急避难场所建设必须考虑到区域内实际情况和现有资源。杨浦区应急避难场所的建设是结合了区域内院校较多的实际情况，整合资源的有益尝试。

强化组织领导

在区各部门配合支持下，成立了应急避难场所建设工作领导小组。由分管副区长担任组长，区民防办主任担任副组长，民防、教育、财政等各部门科室共同参与。工作部门设在区民防办指挥通信科，负责落实应急避难场所建设工作的计划、组织、协调和各类保障，确保区域内应急避难场所建设的顺利、有序开展。

充分调研论证

经论证，学校场地改建为城市应急避难场所的优势在于：（1）学校作为区域内为居民区配套的公共建筑，在灾难发生时，其便捷的地理位置能够满足居民快速疏散、就近避难的需求。（2）学校如能建设（改建）成应急避难场所，应急管理工作在各方面都能得到较强配合，特别是在演练、志愿者队伍的拉动、设施设备管理等方面体现出较强优势。（3）利用暑期进行应急避难场所的维修改建，可降低应急避难场所的建设成本，也为减轻区域财政负担提供了新的建设思路。（4）利用学校操场等资源建设应急避难场所，便于学生进行防灾减灾知识教育与训练，提高师生的自救互救能力。

全面开展建设

在充分调研论证的基础上，全面开展应急避难场所建设，主要内容有：（1）收集数据资料，落实专用经费。（2）召开工作例会，商讨有关事项，明确建设任务和各自的分工。（3）组织购置、配发应急避险场所所需的各项物资和器材。（4）开展应急避难场所建设监督管理、项目评估、检查验收等。

加强培训 完善制度

在完成应急避难场所初步建设后，我们又着力做了以下几个方面工作：（1）业务培训。与避难场所管理单位签署管理协议，对应急避难场所及相关人员进行业务培训，培训内容包括：居民疏散指挥、应急保障设施的建设、应急物品的发放等。（2）疏散演练。结合国防教育日警报试鸣，组织了应急避难场所疏散演练，提高了应急避难场所使用的实效性。（3）完善制度。进一步完善相关应急预案及工作制度，总结分析工作情况。

合力筹建 增强城市应急能力

统筹规划 正确选址

政府及相关部门将应急避难场所建设纳入城市发展总体规划，将学校纳入应急避难体系，有计划、有步骤地开展建设。其选址应根据实际，按照“相对居中、便于转移、就近安置、确保安全”的原则，经过专家论证后选择确定。

学校作为区域内公共建筑，是为方便学生就近入学、根据人口配比而建设的。尤其是位于城市主干道附近的学校，具备良好的疏散和进出通道，符合消防要求。学校宽阔的操场能保证市民在紧急避难时迅速到达指定位置，也便于政府组织抢险救灾、安置居民以及提供各项生活及救助保障，是进行应急避难场所建设的理想选择单位。另外，许多较大型学校还配置了人防建筑工程。人防工程多为开掘式工程，位置较好，质量较高，可为群众提供比较安全、舒适的环境，也是应急避难场所重点选建单位。

利用应急避难场所进行演习演练

政府牵头 部门协作

应急避难场所建设是一项复杂工程，涉及事项多、协调难度大，单靠一个部门很难推进。民防办作为政府牵头单位，必须协同财政、教育、地震、民政、规划、园林、城管、供电、供水、消防等部门，按照工作职能，实行分工负责，以利于场地保障、手续报批、规划设计、物资筹措、设施提供、卫生防疫及技术支持等工作的开展，真正形成齐抓共建的局面。同时，要按照“主动、慎重、科学、有效”的要求，充分利用各种宣传媒体和手段，深入持久地开展应急避难场所建设宣传活动，扩大宣传覆盖面和普及率，使应急避难场所建设成为一种自发行为，变“要我建”为“我要建”。

在应急避难场所建成后，政府及各部门要借鉴各种灾害处置的经验，研究建立统一的应急处置协调指挥工作机制。通过成立联席会议制度等方式，制定细致周密的工作预案，做到应急避难场所一旦启用，各有关部门各司其职、各负其责、统一行动，迅速高效地开展工作，确保应对有序、人心安定、社会稳定。

分层管理 明确职责

应急避难场所的设置一般由多个层次构成，主要有临时性、居住性、急救性、异地安置及支援性等方面。如：绿地、公园，可作为临时性避难场所提供临时避难的功能；急救性避难场所，通常以医院、救治中心为物质载体；异地安置、支援性避难场所，需要有应急联动机制作为保障。

学校作为居住型避难场所，可提供较为独立的应急指挥中心、医疗救护、物资储备、饮食饮水配给、基础卫生等设施，迅速为受灾群众服务。从汶川大地震后救灾情况来看，当时许多建筑较为坚固、设施较为良好的学校场地，在灾后都发挥了紧急避难、卫生队驻扎、灾民安置等作用。因此，杨浦区选择区域内学校开展应急避难场所建设，也是基于其地理位置优势、建筑结构强度等多方考虑。另外，学校作为行政事业单位，有责任、有义务承担相应应急避难的职能。

对建好的学校应急避难场所，要明确责任，进一步制定学校、各部门应对各种灾害的应急预案，指导学校及教育部门掌握应急避难场所的日常管理，以及一旦发生灾难，如何实施场地启用程序和应急救助步骤等。

精心组织 有效演练

应急避难场所只有在实际应用中才能体现真正效用。防患于未然，进行常态化演练，应紧密结合实际，精心组织，确保演练活动安全、有序、高效。同时对暴露出的问题与不足，要及时进行总结分析、整改提高。

杨浦区在应急避难场所建成后，结合9月国防宣传教育活动，进行了应急避难的演练，得到了教育及相关部门强有力的支持配合。学校作为应急避难场所的所在单位，在应急演练中，其志愿者队伍的迅速拉动、设施设备的充分保障等优势得到了充分体现。