国家管辖范围外深海底生物资源法律制度研究

张善宝

（武汉大学 国际法研究所，湖北 武汉 430072）

限于人类对海洋认知的局限，国家管辖范围外深海底（以下称深海底）曾被认为是生命的荒漠，但近30年来，伴随着科学技术的发展和深海探测提取能力的增强，深海底生物资源作为一种新型海洋资源正逐渐展现在人类面前。深海底生物资源在医疗开发、工业利用、环境保护等领域都具有极高的经济和科研价值，在为人类带来利益的同时，新的管理问题也接踵而至。伴随着人类认识与开发海洋，已有国际海底区域（以下简称“区域”）矿产资源的勘探与开发、海洋科学研究与生物勘探、深海底拖网捕捞等多种人类活动危害到深海底生物资源的生存。此外，深海底生物资源位于各国主权管辖范围外，各国在该资源开发技术和装备上存在较大差距，如何公正、平等的分享这些资源所衍生的利益成为国际社会共同关注的问题。深海底生物资源作为新型海洋资源，现有国际法律制度未对其商业利用规则做出规定，对其养护规则也局限于一般原则性规定，缺乏明确、具体操作规则。由于法律制度缺陷而带来的管理问题日趋严重，如何完善深海底生物资源的法律制度就成为国际社会共同面临的问题。

（一）深海底生物资源法律制度存在的缺陷

深海底生物资源法律框架主要包括《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）和《生物多样性公约》，然而，二者在规制深海底生物资源开发和可持续利用方面都存在明显的缺陷。

1.《海洋法公约》

《海洋法公约》的目标在于解决与海洋有关的一切问题。为有效管理海洋，公约将海洋划分为不同区域，各种海域内活动包括资源开发和养护都应受制于该海域的法律制度，对于国家管辖范围外海域，公约设置了公海和“区域”两种法律制度。然而，《海洋法公约》在谈判时，人类并没有意识到深海底存在大量生物资源［1］，受制于这一认知局限，公约未对深海底生物资源做出明确规定，这就导致各国对深海底生物资源这类跨海域存在而又无法进行明确划分的资源应适用何种海域法律制度产生争议。依据《海洋法公约》，“区域”资源是指“区域”内在海床及其下原来位置的一切固体、液体或气体矿物资源，其中包括多金属结核，这就将生物资源明确排除在“区域”资源之外。从《海洋法公约》对于公海定义可以看出，公海制度只适用于水体中的生物资源①《海洋法公约》采用的是一种否定性方法来定义公海，公海是指不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域。这里的“海域”应做限制性理解，仅指水域，这从公海定义排除项中不包含大陆架和“区域”可以看出。，并不包含底土之上的生物资源，而深海底生物资源主要生活在深海底土之上。尽管《海洋法公约》缺乏明确、具体的规则规制深海底生物资源的养护和可持续利用，但鉴于公约适用海洋内一切活动，其管辖框架和一般原则也适用于这一问题［2］。《海洋法公约》与深海底生物资源养护和可持续利用有关条款主要集中在以下三个方面。

一是保护海洋环境。保护海洋环境是《海洋法公约》的主要目标之一，其核心的第十二部分列举了缔约国义务，从整体上为保护海洋环境提供了法律框架。但其仅规定一般义务，未对缔约国没有履行义务时的惩罚措施作出规定，一般义务的履行仅靠缔约国自觉。就公海而言，根据《海洋法公约》第94、211、212、216和217条的规定，船旗国在保护海洋环境方面，对悬挂其旗帜的船舶享有专属管辖权。然而现实中，各国基于本国利益最大化的考虑，为鼓励本国企业在深海底开发生物资源，未进行有效的船旗国管辖［3］。就“区域”而言，《海洋法公约》第十一部分规定“区域”内海洋环境保护的相关规则，国际海底管理局（以下简称管理局）在保护“区域”环境方面具有相应的职责。但该规则适用对象在公约中界定的十分清楚，依据公约第1条第1款第3项规定，“区域”内活动是指勘探和开发“区域”资源的一切活动，而依照公约第133条之规定，“区域”内资源仅指矿产资源，由此可知，管理局仅有权制定与勘探和开发矿产资源活动相关的规则，而不具有针对其他损害“区域”环境的行为来制定规则的权利。

二是养护海洋生物资源。公海生物资源养护与管理规则主要集中于《海洋法公约》第七部分第二节，涉及公海生物资源养护、各国在养护和管理公海生物资源方面进行合作等规则，但这些规则主要为规制传统公海生物资源诸如鱼类和哺乳动物而设定。深海底生物资源与公海传统生物资源特点不同，两种资源养护方式也存在较大区别，意在防止过度捕捞鱼类等传统公海生物资源的规则并不能有效规制深海底生物资源的养护和可持续利用。“区域”制度除有保护动植物不受与矿产资源有关活动损害的规定外，没有适用于生物资源养护的具体规则。

三是海洋科学研究与生物勘探。海洋科学研究可以分为两种，一种是指不具有商业目的的纯粹性海洋科学研究，另一种是应用性海洋科学研究，以开发生物产品为主要目标，如生物勘探。《海洋法公约》谈判缔结时，生物勘探并不被人类所认知，公约未对其作出任何规定［4］。《海洋法公约》第十三部分规定了海洋科学研究应依据的一般原则，要求海洋科学研究应依照保护和保全海洋环境的规章进行。然而本部分仅就大陆架和专属经济区内海洋科学研究设定详细规则，未明确规定国家管辖范围外海域海洋科学研究应依据的规则。就公海而言，海洋科学研究是公海自由原则之一，但该自由的行使应受《海洋法公约》第六部分和第十三部分的制约。然而执行上述规定的唯一办法是依靠公海船只的船旗国管辖，考虑到各国国家利益及国际社会现状，到目前为止，尚未有任何国家通过制定国内法的方式，规制本国船只在公海的科学研究活动［5］。就“区域”而言，依据《海洋法公约》，“区域”内海洋科学研究不应局限于对“区域”矿产资源的研究，应包含整个“区域”，且规定研究应按照第十三部分专为和平目的并为谋全人类利益进行。谋全人类利益意味着研究资料的共享，以及研究成果的公开，而类似生物勘探这样以商业开发为目的的应用性海洋科学研究并不能满足为谋全人类利益。该条款没有界定“区域”海洋科学研究为谋全人类利益的方式，且在如何履行义务方面给了缔约国相当大的余地。此外，在实践中，也不能因为“区域”生物勘探者没与他国分享研究结果而规范或者限制其开发行为［6］。

2.《生物多样性公约》

《生物多样性公约》提供了一系列有利于生物资源养护和可持续利用的原则和规则，其确认生物多样性的保护是人类的共同关切事项。公约目标在于维护世界生物多样性，可持续利用生物多样性的组成部分，以及公正和公平地分享利用遗传资源所产生的惠益。然而，《生物多样性公约》作为一部框架性条约，只为缔约国养护和可持续利用生物资源提供一般原则和政策支持，公约目标需要各缔约国通过制定国内法方式实现［7］。

就《生物多样性公约》管辖而言，其范围主要集中于一国主权管辖范围内。在国家管辖范围外，公约仅规定缔约国应规制在其管辖或控制范围内开展可能对生物多样性产生不利影响的活动和过程。为弥补这一管辖缺陷，公约强调各缔约国应在国家管辖范围以外地区就养护和可持续利用生物多样性与其他缔约国和有关组织进行合作，但这种合作义务尚未在《生物多样性公约》大会上讨论过，也没有建立任何合作机制［8］。针对本文所论的深海底生物资源，由于这些资源位于国家管辖范围外，《生物多样性公约》仅要求各国确保在其管辖或控制范围内的活动，不致对深海底生物资源的生存造成损害。然而，在没有具体、详细规则约束的情况下，期望一国在国家管辖范围外规制自己行为存在风险，一是是否履行义务及履行义务的程度取决于各国的意愿；二是各国按照国内法来规制自己的行为，由于各国国内法律的差异，类似问题将出现不同的处理后果。

鉴于各国开发生物资源的能力不同，为充分利用生物资源带给人类的利益，《生物多样性公约》设计惠益分享制度，支持发展中国家和发达国家之间合作，鼓励成员国为他国获取遗传资源提供便利，并提供技术转让、资金支持等促使各国公平、合理的分享利用生物资源所衍生的利益。但此种惠益分享制度无法移植到深海底生物资源开发之中，《生物多样性公约》惠益分享制度建立在一个类似等价交换的体系之上，一国提供生物资源，而使用国向提供国分享开发生物资源所产生的利益，这种交换方式产生的前提是生物资源提供国享有对该资源的主权，而类似深海底生物资源这样处于各国主权管辖外的资源则无法适用此种制度。

（二）完善深海底生物资源法律制度的途径

如何完善深海底生物资源的法律制度引起国际社会广泛关注，联合国大会、《生物多样性公约》缔约方大会、管理局、自然保护联盟、联合国大学等国际组织和研究机构及各国学者对此进行了广泛的研究和探索。分析各方意见，完善深海底生物资源法律制度主要存在如下四种途径。

第一，修改《海洋法公约》，适用“区域”制度，扩大管理局权限。以我国为代表的发展中国家认为，在《海洋法公约》制定时，人类并没有意识到深海底存在大量生物资源，公约并不是有意将其排除在“区域”制度之外，同时，考虑到管理局作为管理“区域”及其资源的唯一国际组织，其在管理深海底生物资源方面具有一定的权限，完善深海底生物资源法律制度应通过修改《海洋法公约》，将深海底生物资源纳入“区域”制度之中。诚然，管理局在规制“区域”矿产资源的开发过程中已经建立了相关规章，积累了丰富的经验，同时与许多国家和专业团体保持密切的联系，这为其有效的管理深海底生物资源打下了良好的基础。扩大管理局的权限，相对于新设立一个国际组织而言，可以避免机构的重叠，且更具有成本效益。此外，具有价值的深海底生物资源很多附着在“区域”矿产资源上，二者形成了一种无法分割的整体，不能将“区域”矿产资源管理和深海底生物资源的管理完全割裂开来。但是，管理局的组织结构、职能完全是按照“区域”矿产资源的开发而设计，如何使这些机构在深海底生物资源管理上发挥作用还有待进一步分析；扩大管理局的权限，意味着将深海底生物资源的法律属性界定为人类共同继承财产，这将很难得到基于公海自由原则已从深海底生物资源开发中获取巨大利益的发达国家的认同。

第二，适用公海制度，强化船旗国国内立法。以发达国家为代表的国家认为，依照《海洋法公约》，“区域”资源仅限于矿产资源，而深海底生物资源无论是附着在“区域”之上还是游离于公海之中都应适用公海的法律制度。该资源的开发应维持现行依据公海自由原则而采取的先到先得的模式。究其养护，应鼓励各国制定国内法，加强公海船旗国管辖。采用此种途径的优势在于人类对深海底生物资源的认识尚处于早期阶段，设置复杂的规则将阻碍国际社会对该资源的了解和利用。同时，维持目前先到先得的竞争态势，有利于深海底生物资源开发过程中的技术革新与进步，最终充分利用该资源为人类社会做出贡献。然而，此种途径的弊端也十分明显。首先，缺乏明确、具体的规则约束，人类活动将进一步损害深海底生物资源的生存，同时在资源开发过程中也极易导致冲突。其次，深海底生物资源的开发需要较高的技术和高昂的费用，世界上仅有少数国家可以开发利用，维持现状将导致在技术和装备方面占优势的发达国家对深海底生物资源的独占，而广大发展中国家无法公正、平等的分享深海底生物资源所衍生的利益。

第三，创制一个新的法律规则。鉴于深海底生物资源的特点及法律制度的缺陷，许多国家和学者提出最有效完善深海底生物资源法律制度的途径应是创制一个新的国际法律规则。这样可以弥补现有法律制度的缺陷，为养护和可持续利用深海底生物资源提供全面、统一的法律依据；可以更好的平衡发展中国家利益和发达国家利益、公地的悲剧和反公地的悲剧、商业开发和环境保护等多重关系；可以推动合作与协调，改变目前国际监管体系支离破碎和部门间各自为政的现状。然而，不容忽视的是，国际法规则的制定是一个意志协调的过程，目前，各国在深海底生物资源开发能力上差别巨大，为使本国利益得到最大化体现，各国在该资源法律属性、开发模式等法律问题上存在较大分歧，调和这些分歧以达成合意将是一个漫长、艰难的过程。

第四，修改或新建区域条约，采用区域管理办法。深海底生物的基因资源是可再生资源，在区域层次对其进行管理将更有利于该资源的养护［9］。许多国家提出完善深海底生物资源法律制度应通过修改或新建区域条约方式进行。这种途径可以借助已存在的区域海洋管理机构降低成本。同时，相对于国际社会而言，区域组织内部各国之间具有更为密切的联系，更易于达成统一规则。然而缺乏全球协调机制，各区域组织按照内部规则制定管理标准，这将导致不同区域间深海底生物资源管理效果的差异。采用区域管理办法，可以利用已存在的区域管理机构降低成本，但这些机构主要为管理鱼类等传统海洋生物资源而设计，其在深海底生物资源管理方面缺乏专业知识和经验。最后，已存在的区域海洋管理机构无法覆盖全部国家管辖范围外海域，依据已有科研结果表明，深海底生物资源的地域分布不均，采用区域管理办法将无法保证各国公正、平等的分享深海底生物资源所衍生的利益。

（三）深海底生物资源短期管理措施

考虑到各国在深海底生物资源法律问题上激烈冲突，新国际法律规则的缔结必将是一个漫长的过程，国际社会应在新规则尚未通过之前采取如下短期管理措施，以更好地促进深海底生物资源的养护和可持续利用。

首先，加强深海底生物资源管理方面的国际合作。各国应采用预防性方法和生态系统方法等现代方法，并通过完善国内立法、实行严格的船旗国管辖等方式切实有效履行现有法律制度下的义务。管理局应在“区域”海洋科学研究中发挥更加积极的作用，并通过建立海洋观察站网络及便于检索的标准化数据库、增强有关研究样本和成果的维护、加强各国对研究成果分享等方式确保“区域”内海洋科学研究为谋全人类利益而进行。

其次，加强对深海底生物资源开发的管理。国际社会应建立针对深海底生物资源的专利制度，可通过要求《布达佩斯公约》缔约国修改国内法的方式，将来源披露制度引入深海底生物资源的专利申请之中。同时，可要求专利申请人在申请与深海底生物资源有关专利时提交特许使用金给一个全球信托基金作为获得专利的条件，这个信托基金可用于深海底生物资源的养护和发展中国家能力建设［10］。还可在深海底生物资源专利授予过程中引入强制许可制度，在特殊的条件下，基于人道之考虑，授权有关国家使用该项专利［11］。发达国家或者相关国际组织应当通过设立基金、分享技术和信息、培训发展中国家的科研人员，邀请他们参与相关科研活动等方式提高发展中国家参与和获取深海底生物资源所衍生利益的能力。

再次，划定海洋保护区和建立环境影响评估机制。考虑到能力的限制和管理机构的缺失，目前尚无法有效管理全部国家管辖范围外深海底区域，短期管理措施可以考虑在国家管辖范围外深海底选取具有代表性的、物种丰富的区域建立海洋保护区。国际社会应根据国际法规则，在分析已掌握研究结果的基础上，将热液喷口、海隆、冷渗漏区等脆弱的深海底生态系统纳入到海洋保护区之中。同时，鉴于深海底生物资源生存环境相对稳定，受外界滋扰小，一旦遭到破坏恢复极其缓慢。因此，对深海底生物资源的养护应采用事前预防的办法，针对与深海底生物资源有关的可能产生重大环境影响和风险的不同种活动，引入环境影响评估机制，以期将对深海底生物资源的损害降到最小。

最后，重点规制海洋科学研究与生物勘探。根据已有的科研结果表明，海洋科学研究和生物勘探是目前对深海底生物资源的最直接威胁［12］。就海洋科学研究而言，应鼓励科学界制定海洋科学研究自愿行为准则，此准则形式可以参照国际大洋中脊协会制定的《养护和可持续使用热液喷口地点行为准则的可能要点》的行为准则草案，规范科学研究行为，减少对深海底生物资源的损害。同时，国际社会还可考虑制定国际统一的海洋科学研究行为守则，借鉴国际粮农组织制定的《负责任渔业行为守则》模式制定《负责任海洋科学研究行为守则》。就生物勘探而言，考虑到现实中此种行为与纯粹性海洋科学研究难以区分，且对深海底生物资源的损害具有相似性，同时基于《海洋法公约》的逻辑，生物勘探等应用性海洋科学研究可视为海洋科学研究的一种，应将生物勘探适用海洋科学研究相关规则。

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