地方融资平台融资风险形成机制探讨

周莉

摘要：地方融资平台在迅速发展的过程中也积累了巨大的融资风险。从大规模城建资金需求与有限地方财力间的矛盾、“晋升锦标赛”体制下地方政府政绩需求和融资平台治理结构三个方面探讨地方政府融资平台融资风险形成机制。

关键词：地方融资平台；融资风险

中图分类号：F83

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）02011901

当前，以地方融资平台为中心形成的地方债务成为政府、学界和媒体关注的重要话题。据第一财经报道，截至2013年6月底，流向地方融资平台的银行贷款总额达到9.7万亿元，占全国银行贷款总额的约13%，而渣打银行报告估计地方政府性债务规模可能达到21.9万亿-24.4万亿元，占国内生产总值（GDP）的38%-42%，接近当前“官方”估算值的两倍。如此高额的地方债务直接反映了地方融资平台融资风险，必须引起高度警惕。然而，地方融资平台融资风险到底是如何演变成现在这种局面的？也即地方融资平台融资风险的形成机制是什么？这是治理地方融资平台融资风险的基本认识前提。本文拟从大规模城建资金需求与有限地方财力间的矛盾、“晋升锦标赛”体制下地方政府政绩需求和融资平台治理结构三个方面简要探讨地方融资平台融资风险形成机制。

1大规模城建资金需求与有限地方财力间的矛盾是风险形成的外部驱力

我国正处于城镇化快速发展阶段，大规模城市建设是推动经济社会发展和消化大规模农业转移人口的内在需求。大规模城市建设需要大规模的基础设施建设来支撑。由于基础设施建设具有投资规模大、建设周期长、收益回报周期长、受益面广等属性，纯粹的市场主体难以具备投资能力和投资意愿，所以需要政府力量的介入。地方税收是基于当前经济产出计量和征收的，其税入总额往往难以满足长期的基础设施建设投入的需求，这基本已经成为共识。所以，在国际范围来，通过市场手段进行融资成为城市基础设施建设的基本途径。只是各国市场融资手段的选择上往往有差异，不同于西方国家通过发行地方债券的融资方式，我国城市基础设施融资主要是通过地方融资平台来融资。地方融资平台是指以地方政府发起的，通过划拨土地、股权、规费等资产组建的、主要负责运用财政资金及对外融资用于城市基础设施建设的法人，其投资重点是市政建设、公用事业等项目，如城市水电气热的生产供应、城市交通、环境治理、土地储备、园区开发等。由于大规模城建立足长远需求必然需要大量的资金投入，而基于当前经济水平的获得地方财力必然是有限的，难以满足基础设施建设需要。因此，城市化快速发展阶段，大规模城建资金需求与有限地方财力间的矛盾，就构成了地方融资平台公司大规模融资的外部驱力。

2“晋升锦标赛”体制下地方政府政绩需求是风险形成的内在动力

为了解释中国经济高速增长的动力，有学者提出了“晋升锦标赛”模式来理解政府激励与增长。“晋升锦标赛作为一种行政治理的模式，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标。”“晋升锦标赛”模式作为理解地方政府政绩行为的一种比较有效的理论模式，也可以为地方政府不顾风险地推动地方融资平台大规模融资行为提供较好的理论解释。由于地方政府间，尤其是地方主要领导间存在“晋升锦标赛”，故地方政府为了彰显政绩，城市建设这种易于被上级政府识别，容易出成绩的政绩指标就成为地方政府工作的重点。地方融资平台是地方城市建设最重要的平台，所以地方政府有非常强的激励去推动地方融资平台的大规模融资行为。更由于地方政府官员任期制，使得地方官员更加关注在自己的任期内尽快出成绩，而可以不顾及地方未来的偿债能力，也即融资可能存在风险，所以地方政府官员有更强的激励在任期内推动地方融资平台不计风险的融资行为。因此，“晋升锦标赛”体制下地方政府尤其是地方政府主要领导的政绩需求就构成了地方融资平台不顾风险融资行为的内在动力。

3不完善的治理结构是风险形成的现实温床

当然，尽管存在地方融资平台不顾风险大规模融资的外部驱动力和内在动力，但如果存在较为完善的地方融资平台内部治理结构，也可以有效的制约风险的形成。公司法人治理结构可以理解为股东、债权人、职工等利害关系人之间有关公司经营及权利配置的机制。现代公司法人治理结构所要解决的问题包括两个方面：一是基于“所有权与控制权”分离而形成的物质资本所有者或股东对公司经理的约束与监控问题：二是基于“公司的利益相关者理论”而形成的“非股东的利害关系人”参与公司治理问题，其中包括“职工参与制”。在理论上，地方融资平台公司主要有地方政府出资形成的法人，其所有权属于应该是代表辖区范围类所有公民利益的地方政府，其控制权则属于独立的平台公司经理人，同时公民、银行等其他利害相关者应该具有有效的途径来监督融资平台公司的行为。如果治理结构完善，那么融资平台公司不顾风险的融资行为应该能够得到有效的控制。但事实上，各级融资平台公司的总经理常常是所在地方政府官员直接担任，运行相对封闭，公民根本无法有效监督。就算是银行也由于容易受地方政府行政行为的影响，而难以独立监督，更多的情况则是由于地方融资平台公司的银行贷款是以未来的财政收入作为担保，银行也乐于发放这种既无“风险”有可以取悦地方政府的贷款。正是由于这种很不完善的治理结构，地方融资平台公司常常沦为体现政府意志特别是地方主要领导意识的政绩工具，而忽视了其他利害相关者的意志。因此，这种不完善的治理结构就构成了地方融资平台公司融资风险形成的现实温床，而非有效的防范机制。

总之，我们认为，地方融资平台融资风险的形成是大规模城建资金需求与有限地方财力间的矛盾，“晋升锦标赛”体制下地方政府尤其是地方政府主要领导的政绩需求和不完善的治理结构相互作用导致的，要有效地防范融资分享，就必须有效地破解这三个问题。

参考文献

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