农村城镇化的对策研究:国际经验与天津实践

王树春，王 俊，王 斌

(1.天津商业大学经济学院，天津300134;2.南开大学经济学院，天津300071)

1 对城镇化进程的再定义

城镇化进程不仅是农村人口转变为城市人口、农村地区转变为城市地区以及城市文明向农村地区扩散的过程，还是城乡居民生存与发展空间不断扩宽、切切实实地享受到幸福感提升的过程。［1］城镇化进程中城乡居民幸福感是否得到提升、提升的速度是快是慢，应是评价城镇化建设成功与否的终极标准。［2］通过城镇化建设释放出来的社会生产力，若不能服务于更好地满足广大城乡居民日益增长的物质与文化需求的任务，不能服务于更快地提升城乡居民幸福感的目标，则城镇化建设将失去方向和意义，城镇化进程得以持续推进的原动力也将丧失。只有在城镇化进程中不断丰富城乡居民生存与发展权利，不断提升城乡居民幸福感，一国或地区才能成功跨越“中等收入陷阱”，才能达到既加快经济发展又维护社会稳定的目标。

城镇化进程中的城乡居民幸福感培育问题，并不是仅靠经济总量的扩张就可以简单解决。城镇化进程的加快固然会释放巨大社会生产力，并成为城乡居民生存与发展权利得以改善的物质前提。但如果不能建立起一套代表广大城乡居民利益的分配秩序并在此基础上构建相应的社会治理方式，那么城乡居民的生存与发展基本权益将极易被忽视，加速的城镇化进程中形成的经济成果将非但不能惠及广大城乡居民，被资本等利益集团扭曲的分配秩序还将逐步侵蚀城乡居民原本享有的生存与发展权利。若一旦陷入此种境地，则不但城乡经济发展前景会趋于黯淡，社会矛盾也将不断累积并频频激化。此种模式的城镇化进程速度越快，则城乡居民生存与发展权益受损就越深，城乡居民幸福感必将每况愈下。因此，加快城镇化，首先就要解决好涉及城乡居民生存与发展机会的分配问题。

2 世界各国城镇化的经验教训与三个核心问题的提出

相关研究表明，人们的幸福感虽与性格、年龄、家庭等个人因素有着一定关系，但与收入水平、劳工福利、公共服务等涉及居民生存与发展权利的因素有更密不可分的关联。［3－4］城镇化本质上是城乡居民生产生活方式发生根本性转变的过程，大量农村人口迁居到城镇只是城镇化的结果，不是城镇化的原因和动力所在。只有在这个转变过程中维护好、发展好广大城乡居民的生存与发展权利，认真回应城乡居民的衣食住行等方面的诉求，才能确保城镇化进程顺利完成。纵观世界各国城镇化建设正反两方面的经验可以发现，有三个核心问题必须解决:

首先，产业竞争力是城镇竞争力的核心，强大的产业竞争力是城镇化加速推进的物质基础。产业兴则城镇兴，产业衰则城镇衰。一方面，伴随着农村人口向城镇转移，城镇如何安置新进城的人口、城镇经济部门如何吸纳新加入的劳动力，成为城镇管理者最为棘手的问题。城镇化进程中若出现了大规模的就业不充分现象，城乡居民的生存权利就无法保障，城镇化建设也将无法继续推进。增强城镇产业竞争力是增强城镇就业安置能力的关键举措。另一方面，城镇以及由城镇组成的城镇群处于日趋激烈的竞争环境之中，城镇要在竞争中脱颖而出就必须要有强大的产业竞争力优势，以促使人才、资本、技术和信息等要素向城镇集聚。美国底特律的兴衰史恰好生动地说明了这一道理。20世纪初，发达的内河航运和丰富的煤铁资源使得新兴的汽车产业在底特律实现集聚，在技术革新、管理创新和国防需求的共同推动下，底特律汽车产业竞争力持续走强。20世纪50年代末至60年代初，当时的全球三大汽车巨头——通用、福特和克莱斯勒全部在底特律安营扎寨，底特律常住人口更是迅速增加到185万。但20世纪60年代以后，城市产业结构调整不到位、美国汽车产业走向扩散以及日韩汽车产业崛起等因素的共同作用使得底特律汽车产业竞争力不断削弱。［5］进入21世纪以来，愈演愈烈的全球化趋势和世界金融危机的消极影响成为压垮底特律的最后一根稻草，人口仅剩70余万的底特律最终不得不申请破产保护。

其次，“三农”问题是城镇化建设不可回避的问题，对传统农业的改造是城镇化条件下解决“三农”问题的突破口。在城镇化进程中，如不能解决农业、农村、农民问题，不能处理好非农产业发展与耕地安全、粮食安全之间的关系，那么这种城镇化模式将威胁到城乡居民(特别是低收入家庭)的基本生存权利。城镇化建设要求将大部分农业人口转移到城镇，占人口极少数的农民需要负担起粮食安全和农业安全的任务，这就要求农业的生产技术、组织形式和经济效益都必须有根本性的变革。发达国家经验表明，在城镇化进程中必须结合本国国情发展恰当的新型农业生产组织形式来改造传统农业。美国是一个地广人稀、农业条件优越的国家，作为世界第二大粮食生产国和第一大粮食出口国，早在20世纪40年代就实现了农业机械化。［6］农业企业的专业化和商品化是美国农业生产组织的主要特征，在家庭农场数量减少、规模扩大的同时，也形成了合作农场、公司农场等多种组织形式。企业化的农业组织形式使得现代生产要素能够引入农业生产，美国农业社会化服务体系也随之建立。［7］作为一个地少人多的国家，日本粮食自给率虽不足40%，但却基本实现了主粮大米的自给自足。小农地权、农协组织和政府保护是日本农业体制的主要特征。［8］由于法律制约、耕地价格昂贵和兼业农户众多，固化的小农地权使得日本农业仍以小规模经营为主，但农协组织在农产品产销、生产资料购买、资金技术支持甚至农村社会保障方面发挥的重要作用，使小农经营得以融入现代化大生产。此外日本政府通过立法等手段对农业实施的保护［9］也使日本小农经营得以在激烈的国际农产品市场竞争中立足。

再次，公共服务质量好坏是决定城镇宜居与否的关键，建设宜居城镇是新型城镇化建设的重要目标。城镇化及随之而来的居民生产生活方式变革为居民幸福感的提升创造了条件，但城镇化的推进并不必然会提升居民幸福感。只有在城镇化的推进过程中注重城乡公共服务体系建设，解决好城镇化进程中的收入分配、社会保障、环境保护和基础教育等问题，才能达到建设宜居城镇的目标，才能真正实现城乡居民幸福感普遍提升的愿景。以拉美国家为例，二战后拉美国家普遍实行的农村人口城镇化战略使农村人口快速向城镇集聚，其中城镇化水平较高的巴西早在2000年时城市化率就达到79.9%。［10］但拉美国家城市没能为快速增加的城市人口提供足够的住房、教育、医疗、水电等基本公共服务，［11］聚集在公共服务匮乏的贫民窟中的居民逐步沦为城市边缘群体，难以享受经济发展和城镇建设带来的好处，久而久之就形成了严重的社会两极分化现象，造成社会持续动荡并削弱经济增长潜力，拉美国家城镇化的质量长期难以改善。

3 天津市在城镇化建设中解决三个核心问题的做法及面临的问题

近年来，天津市在加快推进城镇化建设过程中尝试以新的思路和方法来解决新老问题，形成了一些行之有效的工作方法，取得了一系列令人瞩目的成绩，但在其工作中也面临着一些亟待解决的问题。

3.1 培育产业竞争力方面

一方面，天津市产业结构继续调整优化，产业竞争力持续提升，新型城镇化建设的产业基础更为巩固。从产业投资结构来看，2010年三次产业投资结构为0.8∶44.2∶55.0，2012 年为 0.8∶44.9∶54.3;从产业产出结构来看，2010年三次产业产出比重为 1.6∶53.1∶45.3，2012 年为 1.3∶51.7∶47.0。相对于第二产业，第三产业吸纳就业的能力更为强大，第三产业比重的持续上升有利于创造城镇就业岗位，缓解城镇就业压力。制造业方面，2012年航空航天、石油化工、装备制造、电子信息、生物医药和新能源新材料等天津制造业八大优势产业工业总产值21 085.08亿元，比2011年增长14.8%，占全市规模以上工业的比重为90.7%。农业方面，2012年农业总产值375.60亿元，比2011年增长3.2%;粮食总产量161.76万吨，与2011年基本持平。2012年天津农业龙头企业发展到440个，其中国家级和市级龙头企业达到152个，进入产业化体系的农户比重达到90%。农业产业化的加速发展有利于农业竞争力的提升，有助于农民、农业、农村问题的彻底解决，为天津产业结构的进一步优化调整打下了基础。

另一方面，在天津四级城镇体系中仍存在产业集群发育程度低、产业空间布局不尽合理的问题，产业链中的城镇间协作关系有待改善。如何实现中心城区、滨海新区和众多小城镇间的产业协作是天津市新型城镇化建设中的重要课题。在这个问题的解决过程中面临三个层面的威胁。其一，中心城区面临产业空心化的威胁。随着工业企业大批迁出中心城区而来的现实问题是，应以什么产业去填充传统产业撤离留下的“产业空窗”，避免“笼腾出来了，鸟却没换来”的尴尬。截止到2013年6月底，天津市投入运营的商务楼宇共有592座，其中税收过亿元的楼宇仅51座，商务楼宇在加快现代服务业产业链集聚方面的任务艰巨。其二，滨海新区面临城镇间产业协作默契不足和产业集群发育不足的威胁。若滨海新区发展的诸产业不能与中心城区、众多小城镇的相关产业形成默契协作关系，则新区产业集群的发展将面临越来越多的资源、环境和社会因素制约。其三，众多小城镇面临着产业填充滞后的威胁。天津的“撤村并镇”工作加快了农村地区的人口集中。截止到2011年底天津市尚有3 784个行政村和自然村，若以平均每30个村撤并为1个新镇的标准，则完成全部“撤村并镇”工作后将会形成126个新镇。如此众多的小城镇该发展什么产业来解决就业问题?小城镇的产业部门如何与中心城区、滨海新区形成分工协作关系?如何避免小城镇一窝蜂地上项目造成资源浪费?这些问题都必须得到妥善解决。

3.2 破解“三农”问题方面

一方面，天津市通过示范小城镇建设，探索出了一条加快农村人口转移、协调城乡关系的新路子。在以宅基地换房建设示范小城镇过程中，村民以其宅基地按照规定的标准置换小城镇中的住宅，迁入小城镇居住。经过科学规划建设的村民居住社区、非农产业园区、设施农业产业园区促进了“三区”统筹联动发展，提高了农村工业化、城镇化和农业现代化水平。示范小城镇建设既节约了耕地资源，又保障了农民权益。以华明镇为例，华明镇通过示范小城镇建设将12个村庄4.2万人集中到华明新市镇，共置换宅基地12 071亩，其中新建小城镇占地8 427亩，通过宅基地复耕还腾出土地3 644亩。依托邻近的空港物流加工区和本镇特色的运输物流服务区，在全镇域内可创造至少28万个就业岗位，远超过通过宅基地换房政策迁入华明镇的居民总人数。通过示范小城镇建设，村民置换获得的小城镇住房价值远大于原先的宅基地和房屋的估价，使村民家庭财产明显增加。

另一方面，农业生产方式的变革滞后于农村人口的转移，城镇化进程中的耕地安全、粮食安全和农业安全问题逐步凸显。城镇化进程中的“三农”问题突出表现为农民身份转变、农业生产方式变革和农村人居环境改造三个方面。2012年末，天津市993.20万户籍人口中尚有农业人口376.84万，农民身份转变任务仍很重;天津181.85万乡村从业人员平均每人可供养的人口为7.77人，农业劳动生产率较发达国家水平差距悬殊，农业生产方式变革缓慢;农村人均全社会固定资产投资仅为1.409万元，远低于6.277万元的全市平均水平，农村人居环境改造尚需投入大量财力。以天津市情况来看，农村剩余劳动力向城镇产业转移和部分农村人口到城镇定居是相对较好解决的问题，农业生产方式变革问题则较为棘手。“宅基地换房”的示范小城镇建设虽然促进了农村人口的集中，但并未触及农地流转和农地集中等深层次改革问题。

3.3 构建公共服务体系方面

一方面，天津市公共服务体系正不断完善，公共服务的覆盖面和服务质量都有了很大的提升。在城市基础设施建设方面，2012年天津地铁2、3、9号线联网运营，城市居民生活更加便利。在科教文卫事业发展方面，仅在2012年全市就有16项科技成果获得国家科学技术奖;天津文化中心建成并投入使用，2012年全年接待观众及读者近300万人次;2012年在政府办基层医疗机构共有537种基本药物全部实行网上集中招标采购系统和零差率销售。在城市社会保障体系方面，天津已经在全国率先建立起了城乡一体化的居民基本养老、医疗保险制度和各类意外伤害附加保险制度。在生态环境保护方面，2012年重点安排了实施节能降耗、主要污染物减排、清水、绿化、固体废物与噪声治理、农村环境保护、循环经济工程等七大工程，均取得良好效果。

另一方面，城乡公共服务部门的服务能力仍赶不上城乡居民对公共服务日益增长的需求。天津市已经基本解决了公共服务体系的有无问题，未来工作的重点是继续完善公共服务提供方式，解决好公共服务体系的优劣问题。当前，天津市城乡公共服务体系的覆盖面有待提高，实现公共服务均等化的任务仍很重。以天津市社会保险制度覆盖程度为例，2012年末天津市城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险参保人数合计592.81万人，相当于全市社会从业人员数的73.81%;天津市城镇职工基本医疗保险和城乡居民医疗保险参保人数合计981.3万人，相当于全市户籍人口数的98.8%和全市常住人口数的69.44%。通过示范小城镇建设，天津确实提高了农村人口集中的程度;但随着小城镇建设的深入，天津小城镇流动人口的规模将增加，如何建立覆盖城镇常住人口的公共服务体系，是一个需要认真研究的问题。

4 加快推进天津市城镇化建设的政策建议

作为国家直辖市、北方经济中心和环渤海地区经济中心，天津的城镇化建设应当为我国其他地区城镇化建设工作提供宝贵经验和成熟样板。要加快推进天津市城镇化建设，就必须在重点领域寻求重点突破。

4.1 调整产业经济发展方略，提升产业链协作默契，加快产业链集聚

天津市要在区域经济发展过程中发挥其应有的作用，仅形成若干优势产业是不够的，必须全面推动若干辐射力强大的完整产业链在天津市实现集聚和崛起。为此，须从两个方面入手寻求突破:

一是充分发挥市场调节作用，着力打造“产业链孵化器”。应当认识到只有被市场认可的产业才是有竞争力的产业，要变行政审批为“市场审批”，由市场来决定该发展什么产业、如何发展这些产业。要建立“政府监管部门—行业协会—企业”的三位一体产业链集聚促进机制;政府部门的主要精力应当放在促进产业链集聚的宏观环境营造上，通过增强政府服务职能、规范市场竞争秩序、完善法律法规体系等措施为产业链的集聚和崛起提供制度保障;行业协会则主要负责行业内的利益关系协调，通过建立行业规范、共享商业信息等措施起到“润滑”产业链集聚过程的作用;企业应享有更大程度的决策自主权，依靠自主创新和自觉创新来加快企业和产业的发展。应当探索以市场化方式激励企业创新的新路子，除继续实施“科技小巨人”等扶植政策之外，可设立或引进股权投资基金、风险投资基金等专业化金融机构为天津市企业创新成果的产业化提供市场激励和风险分散等金融服务。

二是按照比较优势原则优化产业空间布局，理顺城镇间产业协作关系。在现代服务业产业链的城镇分工方面，中心城区应定位为面向环渤海地区乃至全国的现代服务业产品生产基地，滨海新区则可定位为发挥“先行先试”政策优势的现代服务业业务创新试验场和面向新区现代制造业的服务产品供应者。在现代制造业产业链的城镇分工方面，中心城区应定位为以产品原型、样品模具等创新型、试验性和小规模生产的工业产品生产为主的都市型制造业基地，滨海新区则应成为全国乃至整个环太平洋地区重要的高科技产品的大规模生产基地;此外，为充分利用天津市土地、人力等资源，滨海新区应重点布局精密零件制造和大型装备总装等现代制造业中技术含量较高、加工工艺复杂的产业部门，天津市各新城及部分中心镇则可分散布局一些技术含量相对较低、加工工艺相对简单的产业部门，如普通零件制作、小型设备组装。

4.2 加快农业生产方式的转变，积极培育新型农业生产组织

天津市新型城镇化建设要求我们利用技术、信息和资本密集度高的城镇非农产业反哺和改造传统农业。加快实现农业生产方式的根本性变革恰是天津新型城镇化建设的重要工作。为更好的完成这一工作，须在以下两个方面重点推进:

一是加快农村剩余劳动力的转移。农村剩余劳动力不是天津市新型城镇化建设的“包袱”，而是加快天津市新型城镇化建设的人力资源宝库。应从三次产业协调发展的视角来审视农村剩余劳动力转移问题，通过教育手段将天津市农村剩余劳动力转化为促进现代制造业和现代服务业产业集群发展的生力军。实现农村转移劳动力与城镇新增非农产业就业岗位之间的结合，归根结底要依靠终身职业教育的普遍化。天津市既应该大力发展全日制的职业教育系统，满足新生代农民工的职业技能获取需求，又要建立非全日制的职业再教育系统，满足农村转移劳动者的终身学习和技能扩展需求。在全日制职业教育方面，应建立奖学金和助学金制度以支持和鼓励农村青年接受职业教育。在非全日制职业再教育方面，既要积极推进将职业再教育纳入劳动者基本权利保障范围的法律法规制定工作，又要通过“教育券”等形式为劳动者接受职业再教育提供财政支持。

二是探索建立新型农业生产组织。当前我国建立在家庭联产承包制基础上的小规模的农业生产方式并不利于技术、信息和资本等生产要素的集约化利用。根据天津市实际情况并借鉴国内外先进经验，可以探索市场化、证券化的新型农业生产组织发展道路。一方面，通过资产重组、政府注资等方式打造若干个国资控股、股权明晰、组织完善、管理规范的农业集团企业，以农业集团企业的雄厚资金实力和规范管理制度实现人才技术、市场信息、机械设备的集中化配置。另一方面，通过制度创新开创农地使用权证券化的新路径，允许农业集团企业以发放股权或债权的方式流转集中农民手中的土地使用权及农用生产设备，使农民由家庭联产承包制下的小块农地使用权持有者转变为新制度下的农业集团企业的股东或债权人。农地使用权证券化和“宅基地换房”政策的结合，将把农民彻底从土地上解放出来;进入城镇定居和工作的大部分农民直接转化为拥有较丰厚家庭资产的市民，留在农村居住和工作的小部分农民则转化为拥有一定金融资产的现代农业工人。农业集团企业一方面支配农地使用权，另一方面也支配人才技术、市场信息和机械设备等生产要素，可以实现农业生产方式的根本性变革。

4.3 完善城乡公共服务体系建设，努力提高城乡基本公共服务质量

城镇公共服务体系完善与否，直接决定着城镇居民的生产生活便利程度，更是现代宜居城市的主要评价标准。要完善城镇公共服务体系以加快推进天津新型城镇化建设，具体来说要在以下两个方面实施改革:

一是加快户籍制度改革，实现基本公共服务均等化。天津市新型城镇化建设既要努力实现大部分农村人口向城镇的转移，又要努力吸引外来人才为天津各项事业发展服务。这两方面工作的开展都不可避免地要牵涉到户籍制度。我国各城镇普遍实行的基于户籍制度的各项城镇公共服务(如养老、教育、医疗和保障房等)分配方式是造成基本公共服务不均等的根本原因，也是阶层差距拉大、社会矛盾激化的重要原因。天津作为我国四大直辖市之一，若能够率先在户籍制度改革方面实现突破，则不仅有利于增强天津市人才吸引力、促进新型城镇化建设，还将在全国形成示范效应。应当建立基于居住证的城乡公共服务分配方式，只要在天津市境内连续居住满一年(以工资纳税证明或社保缴纳证明为依据即可)的居民和家庭都应无差别地享有获取天津市基本公共服务的权利。

二是探索公共服务的市场化提供方式和社会化管理方式。应当积极探索公共服务供应过程中融资、建设、管理等环节的多元化模式。一要实现融资渠道的多元化。可以探索以股权转让、融资租赁等直接融资方式来为公共服务建设项目融资，这样既可以减轻政府财政压力又可以分散资金风险。如可以探索引入融资租赁方式为公共租赁性住房项目融资。二要实现建设模式的多元化。通过招标购买等方式将一部分公共服务的生产任务外包给社会机构，是一种简便易行且节约成本的途径，既有利于节省政府开支，也可以利用市场竞争提高公共服务质量。三要实现管理方式的多元化。诸如学校医院、公共租赁性住房等公共服务项目，若完全由政府管理将耗费大量的行政成本。因此可以探索公共服务项目的社会化管理模式，鼓励社区、市民和企业等主体参与公共服务项目的管理，可以把部分日常管理工作移交给由各利益攸关方组成的管理委员会。这样既可以减轻政府工作压力，又可以增加工作透明度，加强社会监督。

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