开发区闲置土地成因及其治理路径

2014-02-10龙开胜秦洁陈利根

中国人口·资源与环境 2014年1期

龙开胜　秦洁　陈利根

改革开放以来，我国各类开发区在改善投资环境、促进产业结构调整和发展经济中发挥了重要作用。但我国开发区建设过程中也存在土地大量闲置、低效利用等严重问题。国家土地督察公告（第5号、第6号）特别指出，近年来我国部分开发区和工业园区不同程度存在土地闲置问题，地方以各种名义违规设立园区圈占土地的问题比较突出。开发区土地闲置不但给耕地保护带来压力，同时还扰乱土地市场秩序，导致国家土地资产流失[1-2]。因此，加强开发区闲置土地治理，提高土地利用效率，成为开发区可持续发展必须重视的问题。

目前，政府规划调整、企业资金缺乏、政府和企业圈地囤地、征地拆迁难致未能及时供地等土地闲置的直接原因[3-6]，以及土地闲置的政治成本和经济成本很小而利润巨大[3]，地方经济发展机制、政绩考核机制及法制不完善等深层次原因[4，6-7]已受到学术界的高度关注。针对闲置土地治理难题，现有研究也从完善法律法规、强化动态监管、加大执法力度、增加违法成本等方面提出了相关对策[3-11]。不过，这些研究主要停留在理论和宏观层面。具体到开发区闲置土地研究上，何书金等阐述了我国开发区闲置土地的成因机制，并划分了开发区闲置土地的规划控制、区位不理想、经济实力欠佳、开发效益较低和技术支撑不够等5种类型[12]；王兴平等则认为我国开发区空间扩张中存在非产业因素的促动，形成了其土地利用中独特的以土地闲置为特征的“光圈”效应和“蜂窝”效应[13]。总体而言，当前开发区土地利用研究主要集中在土地集约利用评价方面，尽管也有文献提到了开发区土地闲置问题，但同样是停留在理论探讨层面[14]。

综上分析可见，当前开发区闲置土地理论研究比较多，基于闲置土地调研数据的分析比较少。究其原因在于：一方面，闲置土地认定难[8]，数据收集存在客观困难；另一方面，闲置土地数据对地方政府而言比较敏感，相关部门不愿意公开相关数据。因此，本文基于我国北方A市高新技术产业开发区闲置土地的深入调查，试图对开发区闲置土地的成因及其治理路径进行翔实、典型分析，以弥补现有研究的缺憾。

1开发区土地闲置现状：以A市高新技术开发区为例

A市高新技术产业开发区（下文简称A市高新区）是位于我国北方A市的一个省级高新技术产业开发区。该开发区成立于20世纪90年代，并于21世纪初期进行了整合，目前该区面积超过100 km2。2013年3-4月，本课题研究人员对A市国土局、规划局、住建局以及高新区国土资源分局进行了高新区闲置土地情况的调研，并对闲置土地进行了实地勘察，获得了高新区22块闲置土地的面积、用途、闲置年数和闲置原因等方面的具体数据。尽管本研究数据来源于国土管理部门，但并不是仅仅按照《闲置土地处置办法》（2012年国土资源部第53号令）的规定认定，而是按照土地实际使用状况认定，即事实上的土地闲置现状，不包括低效利用的土地。从数据情况看，该高新区囊括闲置土地的大部分类型，具有明显的代表性。通过对数据的整理，得到A市高新区闲置土地现状（见表1）。

由表1可总结出A市高新区闲置土地现状特点如下：

（1）闲置土地总量大。A市高新区闲置土地面积264.13 hm2，占该区建设用地面积的36.86%，并且这一面积也高于A市经济技术开发区的总面积。按照2012年A市高新区的供地总面积34.8 hm2计算，闲置土地可供给约7.6年。由此可见，相对于高新区建设用地面积以及土地供给速度而言，该区土地闲置已非常严重。

（2）征而未供土地、工矿仓储和商住用地闲置比重大。从表1中闲置土地不同分类结果看，征而未供型闲置土地占闲置土地面积的80.14%，表明大量已征收土地没有形成有效供给；商住用地闲置占闲置土地总量的26.68%，工矿仓储用地占54.69%，表明这两类土地有效需求不足，闲置严重。这些土地闲置比例大也与开发区以工业仓储用地和居住用地居多的现实相符。

（3）土地闲置时间长。闲置7-9年的土地达177.07 hm2，占闲置土地总面积的67.04%。这与开发区热衷于先期圈占大量土地以吸引项目投资的偏好相符，但当土地需求不足时，就容易造成圈占土地长期闲置。同时，2年及以下闲置土地比例较低，调研表明这主要源于两方面原因：一是这类闲置土地认定难，国土管理部门无法提供准确数据；二是国土管理部门对近年新供土地监管严格，土地闲置数量确实少。

（4）闲置土地导致开发区土地利用监管新问题。一是大量征而未供的土地既未用于工业建设带来工业经济效益，也不能用于农作物种植产生农业效益，造成资源浪费；二是闲置土地成为城市生活垃圾、建筑垃圾等的堆积地，也有部分居民在闲置土地上开荒种植，既不利于环境整洁，还会增加政府土地利用监管费用，并且未来开发建设又会面临作物损失赔偿问题；三是大量闲置土地存在会导致未来用地指标被削减，对开发区后续发展造成实质性影响。

2开发区闲置土地成因分析

2.1直接成因

通过对A市高新区22块闲置土地数据的统计分析，归纳出导致土地闲置的政府、企业和其他方面的直接成因（表2）。结果表明，A市高新区因土地出让不畅导致土地

长期闲置的比例最高。通过进一步调查了解显示，这主要源于两个方面：一是工业用地底价偏高，导致进驻园区的企业较少。据测算，该高新区中心地段征拆成本为3 600万元/ hm2（即240万元/亩），2012年8月按照征拆成本价格进行拍卖出让，土地流拍；二是商业用地规划条件高，容积率低，无企业愿意投资开发，导致土地闲置。同时，政府规划调整导致的闲置土地面积位居其次。A市高新区成立后重新编制了土地规划，但A市城市规划批准在前，且批准后也一直没有进行规划修改。由于两宗土地规划用途有冲突，导致供地计划无法落实，该土地长期闲置。一般而言，因规划冲突原因导致的闲置地块面积都比较大。另外，A市高新区因土地用途争议导致闲置，则是第二次全国土地调查时高新区国土分局将该地块用途由农用地变更为建设用地，但市国土局认为此地块不是建设用地，由于市、区两级国土局存在不同的认定，致使该地块闲置。表2还表明，因政府原因（规划调整、大量征地却出让不畅、用途争议、拆迁未完成等）引起的土地闲置面积远远多于企业原因（拖延开发、破产等）导致的土地闲置，这也符合开发区建设由政府主导的特点。

2.2内在成因

A市高新区土地闲置的直接原因只是反映了开发区土地利用的表面问题，而其背后隐藏着深刻的内在原因。这些深层次原因也反映了开发区土地闲置的必然逻辑。

（1）开发区科学发展机制缺失。A市高新区是省级高新技术产业开发区，理应发展知识密集、技术密集、人才密集的高新技术产业，属于土地占用少，经济效益高的新兴行业，不应圈占大量土地。但实际上，A市高新区占地面积在100 km2以上（与一些国家级高新技术产业开发区不相上下），除了高科技工业园区之外，还包括大量物流港和商住用地，明显不符合高新技术产业开发区的定位。当前，由于部分开发区不积极追求其本应具有的内涵定位，反而成为地方政府圈占土地的重要方式，严重制约开发区土地集约利用水平提升。同时，2012年高新区仅办理建设项目用地初审3宗，面积87.20 hm2；完成预审项目审查5宗，面积11.70 hm2，土地需求量小。因此，这种不以园区定位和企业实际用地需求为前提，不注重内涵发展，一味大规模外延扩张囤地以待企业入驻的不科学发展机制，已成为开发区土地闲置的内在原因之一。

（2）土地财政的强力驱动。A市高新区在闲置土地较多的情况下，2012年仍向国务院、省、市政府申请各类农用地转用和集体土地征收184.20 hm2，完成农用地转用和集体土地征收方案项目勘测定界面积约204.6 hm2。对于地方政府而言，开发区建设带来的土地财政收入不仅仅是土地出让收入，还有因土地开发以及企业经营而收取的税收。长期以来，土地出让给地方政府带来大量财政收入，也使地方政府有了持续囤地的动机。尽管开发区工业用地出让价格一般较低，但低价出让工业用地能够扩大税基，并带动与之相关的上下游产业的税收收入[15]，深受地方政府青睐。因此，在土地财政的强力驱动下，地方政府建设开发区往往多征地、多占地，并将大量土地提前纳入储备计划，从而导致大量土地闲置。目前，这一趋势还在我国大部分开发区继续。

（3）土地价格偏离市场需求。A市高新区位于城郊结合部，大部分征拆土地原来用于乡镇企业建设和农业生产。如果按照土地原用途进行补偿，平均征拆成本约为50-60万元/ hm2，但高新区中心地段征拆成本达3 600万元/ hm2。由于不同地段土地征收补偿价格不一，农民对征地拆迁补偿不满意，拆迁工作无法顺利进行，导致土地无法及时供应而闲置。同时，土地征收完成后，土地出让价格一般按照市场价格定价，但A市高新区2012年以征拆成本价进行工业用地出让即出现流拍。实际上，在2012年18宗供地中，划拨5宗、协议出让4宗，无拍卖成交。这意味着，在土地征拆成本越来越高的情形下，按照征拆成本价以市场方式出让工业用地已无吸引力，而以低于征拆成本价的方式供地则会使政府无法获益。因此，对于开发区而言，土地价格形成机制偏离市场需求时，土地征收和出让就会不畅，闲置土地相应增加。

（4）土地闲置违法成本较低。调研显示，A市高新区2宗闲置了8-9年的企业用地并未按照相关规定无偿收回，并且近年来高新区拖延开工的企业也未受到严厉处罚。特别是闲置土地的企业总会用虚假动工或者投资掩盖闲置事实，加之政府、政策等复杂原因（如A市高新区1宗闲置约9年的土地使用权因是台商取得，涉及国家对台的特殊政策），土地管理部门查处起来难度极大，企业闲置土地长期得不到处理。由于企业土地闲置违法成本低、收益大，又无占有土地的其他经济成本，企业资金不足或者市场萧条时就倾向于囤地或者延时开发，加大了企业闲置土地的可能性。同时，开发区囤地则基本上不受任何约束，开发区大量征地、收储土地甚至为地方政府所鼓励，这种毫无成本的土地闲置行为自然有其存在的土壤。

3开发区闲置土地治理的现实障碍

依法认定、有效查处、合理再利用是开发区闲置土地治理的三个关键环节。结合A市高新区的实践，发现当前开发区闲置土地治理面临法制、体制和机制等一系列现实障碍。

3.1闲置土地认定的法制障碍

根据表1和表2，A市高新区闲置土地绝大部分是征而未供、储备的土地，政府原因占主导地位。按照《土地管理法》，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地如果不能按时建设，应分情况采取继续耕种，或者交纳闲置费，或者无偿收回等方式进行处置，A市高新区所征收的、未建设的农民耕地应依此规定处理。问题在于，《土地管理法》的这一规定并无具体可操作的执行细则。目前，闲置土地处置最具可操作性的依据是《闲置土地处置办法》，按照其规定，闲置土地是指未按期动工开发、或者已动工开发却未满足一定条件的国有建设用地，如此看来，开发区大量征而未供的土地连“闲置土地”都算不上。这就意味着，现行闲置土地处置的相关法律规定对于这些政府征收和储备的未供应的、事实上处于闲置荒芜状态的土地，缺乏有效的强制约束力，仅仅依靠清理闲置土地的行政命令作用有限。因此，对于开发区内大量征收、储备的尚未供应土地，是否应当认定为闲置土地，法律依据何在，是开发区闲置土地治理必须重视的法制问题。

3.2闲置土地查处的体制障碍

按照我国政府部门的行政体制，开发区管理部门多数是人民政府的派出机构，管理人员和行政职权上都实行高配。A市高新区既是A市所辖的省级高新技术产业开发区，也是A市所辖的行政区，与A市国土资源局同行政级别，同时高新区又设置有国土资源分局。按照《闲置土地处置办法》，闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施部门是市、县国土资源主管部门，并且闲置土地处置方案的实施应报本级人民政府批准。由此可见，由A市高新区国土资源分局查处A市高新区闲置土地属于下级部门查处上级部门，纵使由A市国土资源局查处也是查处同级部门，何况最后还要由A市人民政府批准。因此，在我国现行行政体制下，这种下级监管上级或者同级监管的闲置土地治理方式实际上很难起到真正的效果。目前，我国大部分开发区都是人民政府极力扶持、大力发展的经济特区，在土地利用上享受巨大优惠政策，经营土地甚至是开发区的重要职责，这种超出常规的开发区地位和作用，为开发区闲置土地治理带来了极大阻碍。

3.3闲置土地再利用机制障碍

根据A市高新区调查，征收后未供或者已供但处于闲置荒芜状态的土地和企业闲置建设用地是可供再利用土地的两种主要类型。但实际上，征收而来的农地一般已被平整，农业生产基础设施和土地耕作层部分被破坏，并且谁来种，收益归谁，土地投入在土地被用于建设时如何补偿等等问题，都增加了土地再利用的难度。开发区管理部门还担心，将这些已批准转用、征收的农地重新用于耕作，不但会激起原土地使用人的不满，引发土地利益纠纷，还会使上级部门认为其建设用地指标充足而削减其用地指标。与此同时，对于企业用地而言，转让或者出租是再利用的可行方式，但按照《闲置土地处置办法》的规定，认定为闲置土地的企业建设用地不可能符合土地转让应具备的条件。特别是我国土地一级市场一直由政府垄断，闲置土地只能由政府收回后重新出让，闲置用地企业无法直接转让土地，也就没有通过流转方式实现闲置土地再利用的积极性。由此可见，由于土地再利用机制的缺失，使得闲置土地二次开发利用面临重重困难。

4开发区闲置土地治理的具体路径

尽管我国开发区数量众多，但各类开发区建设具有明显同质性。本研究所考察的A市高新区闲置土地状况，也是全国开发区闲置土地的一个典型代表。针对开发闲置土地形成的原因及其治理面临的现实障碍，提出开发区闲置土地治理应遵循的具体路径。

4.1创新开发区供地和用地机制，减少闲置土地来源

控制开发区建设用地总量和建设速度，强化开发区入驻企业条件审核，消除闲置土地得以形成的空间载体基础和经济基础，是闲置土地治理的釜底抽薪之举。

（1）科学编制开发区发展规划和土地利用规划。以开发区内涵发展为目标，科学核定开发区建设规模，编制开发区土地利用规划，并与城市规划充分衔接，将其作为开发区土地供应审批的依据，从根本上避免开发区面积过大、重复建设浪费土地资源的弊端。

（2）新增征收土地不纳入政府储备。开发区一般位于城郊结合部，开发建设用地主要来源于征收。今后，有必要缩小土地储备范围，将新征收而来的土地排除在政府土地储备范围之外，促使地方政府少征地、快供地且仅储备存量土地，减少储备土地的闲置现象。

（3）允许通过集体土地流转方式获得工业用地使用权。在符合规划的前提下，以集体土地出让、转让或者出租等方式供应工业用地，既是缩小土地征收范围的要求，也是对新增征地不纳入储备的有益补充。通过这一创新性的土地供应方式，将使真正有用地需求的企业获得土地使用权，也将大大降低地方政府长期储备土地等待企业入驻导致闲置的可能性。

（4）建立开发区用地企业综合审查机制。创新开发区土地出让方式，改革纯粹价高者得的土地供应机制，建立用地企业资金实力、产业技术含量和发展前景、土地节约集约利用水平与土地价格相结合的综合审查机制，确保有经济和技术实力、诚信度高、能够按时开工建设并投产使用的企业获得土地使用权，最大限度地减少因企业资金不足、拖延开发等原因导致的闲置。

4.2完善闲置土地处置法制体制，严格查处闲置土地

对于已经处于闲置状态的开发区土地，则应严格依法认定和查处，增加闲置土地违法成本，形成执法威慑效应。

（1）修改闲置土地认定标准。应按照《土地管理法》第三十七条“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”的要求，修改《闲置土地处置办法》关于闲置土地的认定标准，将“没有按期供应或者建设的已经办理审批手续的非农业建设占用耕地”也纳入闲置土地范围，使地方政府无法以储备增量土地的名义合法闲置土地，减少开发区圈占土地行为。

（2）建立多部门联合执法查处模式。围绕闲置土地处置各环节，建立国土、规划、建设、法院和开发区管理部门联合执法模式，明确各部门职责，有效采取缴纳闲置费、无偿收回土地使用权直至申请人民法院强制执行等措施，提高闲置土地处置的执行力，强化闲置土地监管。

（3）建立闲置土地查处的公众参与机制。开发区的地位和规模决定了不能单纯依靠行政部门查处闲置土地，有必要建立公众参与的闲置土地查处机制，快速发现和认定闲置土地，提高闲置土地处置效率。

4.3健全和创新闲置土地处置机制，加速闲置土地再利用

对于事实上闲置或者已经认定闲置的开发区土地，则应加速其二次开发利用，提高开发区土地节约集约利用程度。

（1）落实征而未供、供而未用的耕地恢复耕种的制度。落实《土地管理法》、《闲置土地处置办法》的规定，将依法收回的、耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的开发区闲置土地，交由有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种，并由市、县国土资源主管部门与耕种者约定受益范围和事项，签订协议，避免日后土地纠纷。

（2）建立企业闲置建设用地的流转机制。对于符合土地利用总体规划，企业拥有合法土地使用权证书的闲置建设用地，应允许其通过土地二级市场转让或者出租土地使用权，而非一定要适用政府收回后纳入政府土地储备的方式，以鼓励开发区企业积极盘活闲置用地。

（3）建立闲置土地利益纠纷协调解决机制。对于已经认定的闲置土地上的抵押权或者其他担保物权和债权，应建立利益纠纷的第三方协调解决机制，确保土地抵押权人或者其他利益相关者的利益得到有效保护，减少闲置土地处置纠纷。

（编辑：王爱萍）

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