我国供水价格体系研究

倪红珍，李继峰，张春玲，赵 晶

（1.中国水利水电科学研究院，100038，北京；2.国家信息中心，100038，北京）

我国供水价格体系研究

倪红珍1，李继峰2，张春玲1，赵 晶1

（1.中国水利水电科学研究院，100038，北京；2.国家信息中心，100038，北京）

以全国范围内的供水价格体系作为研究对象，通过典型调查和定量模型分析，对我国分区域、分水源、分用户、分环节的合理供水价格水平、供水价格比价关系、供水价格差价关系和供水价格制定的管理制度进行了系统研究。主要研究结论：（1）水资源费应作为供水价格体系的重要调节因子，在城市供水环节比价中比重取值范围为20%～50%，最低应不低于20%。（2）在城市自来水供水环节比价中，应重点提高水资源费与原水费比重。建议水资源费与原水费（水利工程供水价格）合计比重应达到35%以上。（3）水源比价中，重点应关注自来水以外供水水源的价格改革。应优先提高水利工程供水价格，同时采用补贴与累退计费的激励机制，有效地促进和鼓励非常规水资源的利用。

供水价格体系；比价关系；差价关系；水价管理

积极推进水价改革是2011年中央1号文件和2013年党的第十八届三中全会《决议》中提出的重要改革任务。本文拟在通过对我国供水价格体系系统理论与实践的研究，充分发挥市场经济条件下水价杠杆调节供求关系的作用，促进水资源的合理配置，以实现“大力推进节约用水、促进产业结构调整、促进经济方式的转变”的我国供水价格体系改革总体目标。

一、供水价格体系理论构架

关于水价构成与定价机制的研究，国内外已形成许多系统的理论和方法，而突出供水价格比价和差价的研究不多，且研究方法还停留在统计比较分析的方法层面，特别是把供水价格涉及的内容作为整体进行系统全面的研究，还未见到。本研究借鉴价格体系理论，结合供用水的特点，提出了我国供水价格体系的理论框架，填补了国内外该方面研究的空白。

供水价格体系，是在水商品生产所凝结的价值基础上形成的价格种类及其相互关系的总和。狭义的供水价格体系亦称供水价格结构，是指在供水价格水平基础上形成的供水价格比价、差价关系。考虑到我国价格管理体制对价格体系的作用和影响，供水价格体系内容包括三个方面：横向比例关系即不同种类水商品的比价体系，纵向比例关系即同种水商品的价格差价体系，按供水管理制度形成的价格形式体系（定价制度或管理方式）。合理的供水价格比价关系，有利于引导不同水源供水的合理生产结构和消费结构。合理的供水价格差价关系，有利于促进低效用水向高效用水部门转移，保障基本用水利益公平，调节水资源的供求关系和引导与水资源分布格局匹配的合理产业布局。供水价格体系内容，见表1。

表1 供水价格体系的内容

二、我国供水价格体系现状比较分析与总结

考虑经济发展水平、水资源丰缺、水资源利用条件等要素，选择具有典型性和代表性的样本区域，选择华东地区的浙江、上海，西南地区的重庆，华北地区的天津、山东，西北地区陕西、宁夏，东北地区的辽宁等省份的县市进行实地调研。通过大量实证调研与文献资料检索，全面摸清各地区利用常规与非常规水资源的情况、水价的构成、价格水平、定价模式、节水现状，分析我国供水价格体系现状，总结经验，揭示问题，为我国合理供水价格体系的构建提供量值指标参考。

1.供水价格水平

（1）水利工程供水价格水平

2010年水利工程供农业用水价格仍不足 0.1元/m3，大多数只有0.03～0.05元/m3。非农业用水的水利工程供水价格，各地区差异比较大，一般在0.25～1.08元/m3之间，其中含有调水工程的供水水价偏高。现状水利工程供水价格大都难以补偿运行成本。

（2）城市供水价格水平

根据中国水网对全国省会城市2011年城市自来水统计资料显示，居民生活用水价格（不含排污费）全国在0.6～3.5元/m3之间，其中以资源型缺水严重的天津最高，北京次之，拉萨最低。全国除了拉萨外，各大省会城市都开征了污水处理费，征收标准不同，大都在0.5～0.9元/m3之间，江苏、北京、上海、重庆、昆明污水处理费达到了1元/m3以上。

目前我国居民生活水费率 （水费支出占收入比重）平均在0.5%左右，北京、郑州、成都等居民生活水费率超过0.9%，其中以北京最高达到1.03%。工业生产水费率高于生活水费率，平均在1.6%，接近国内外研究公认比例的下限（2%）；上海、广州等城市工业发达，高用水工业比例依然较高，工业水费率超过2%。经济发达但严重缺水的天津、北京水费支出占人均可支配收入的比率相对经济发达丰水区偏低，一般经济发达缺水区水费支出占人均可支配收入的比率平均水平相对一般经济发达丰水区低，显示出我国水价水平尚存在区域格局不合理的现象，不符合“物以稀为贵”的经济规律。

（3）非常规水源供水价格水平

2009年年底全国共有32座城市（县）制定了再生水价格，其中北京、天津、青岛、泰安、深圳等19个城市按照不同用水类别制定了分类再生水价格。在实行单一再生水价格的城市中，最高为 5元/m3，最低为 0.2元/m3。部分城市分类再生水价格见表2。

（4）淡化海水价格水平

我国淡化海水还不普遍，多属企业自身行为，一般都将淡化成本直接计入生产成本。目前国内海水淡化的成本一般为4～7元/m3，苦咸水淡化的成本为2～4元/m3。天津市淡化海水供自来水厂的价格为4.5元/m3，而海水淡化成本约为7～8元/m3。

2.供水价格比价关系

（1）我国现状供水水源比价关系

①外调水源的供水价格高于本地地表水源供水价格，通常也高于本地地下水源供水价格（除部分地下水超采严重区域外，如天津），本地地表水源、地下水源及外调水源的供水价格比例大致为 1∶（1.3～2.2）∶（1.2～2.8）。

②城市工业取用地下水时缴费标准远远低于利用城市自来水供水的价格，总体来看，地下水资源费标准仅为自来水供水价格的20%左右，最低的南昌市只有1%，水源比价关系差异较大。

③城市再生水价格远低于自来水价格，全国平均值仅为自来水价格的20%左右，有的城市只有5%～6%。为了鼓励再生水利用，各城市采取再生水低价运行的策略。我国部分实行再生水供工业用水的城市，自来水、自备井取水及与再生水供水的比价大致为 1∶（0.07～0.37）∶（0.05～0.38）。

（2）我国现状城市供水环节比价

以外调水源为原水的城市自来水供给终端用水的价格中，原水价格的比重较大；以地下水供水水源为原水的城市自来水供给终端用水的价格中，水资源费的比重较高；以地表水供水水源（包括外调地表水源）为原水的城市自来水供给终端用水的价格中，水资源费比重显著偏低。现状我国城市自来水价格供水环节比价平均为水资源费∶原水费∶制配水费∶污水处理费=1∶1∶2.7∶2，水资源费与原水费比重全国平均已达30%；除了欠发达区域，其他区域水资源费与原水费比重平均都已达到了20%以上，缺水区平均达到了30%以上。缺水区的水资源费部分比重大，丰水区水资源费比重低，基本体现了水资源费标准反映水资源稀缺的特点。丰水区的原水费与污水处理费用比重都相对缺水区高的现象，与区域水污染情况密切相关。

大部分省区水资源费和原水费的比重偏低，一方面不能很好地反映水资源费调节资源稀缺的作用，另一方面由于水利工程供水普遍执行“财政资金投入不计入成本价格核算范围”的政策，导致原水供水价格核算偏低，造成重建轻管现象，供水效率不断下降。

3.供水价格差价关系

根据可获得的资料，主要分析以下供水价格差价关系：

（1）水利工程供水差价

主要体现在供农业用户与非农业用户用水的差价。水利工程供工业、城市自来水等非农业用水的价格比农业供水价格高9倍以上。

（2）城市自来水分用户的价格差价

非居民用水价格普遍高于居民生活用水价格。工业与行政事业用水水价约为居民用水价格的1.4倍左右，经营服务用水价格约为1.6倍左右。特种行业用水价格平均约为居民用水价格的5倍，丰水区普遍为1.1～2.9倍；缺水区平均为4～8倍，其中北京市最高，达到15.4倍。

城市供水价格中存在不符合公平负担原则的不合理现象，如经济一般发达丰水区中福州、成都和哈尔滨等城市经营服务类的非居民生活水价与特种行业的水价都低于居民生活水价。且许多缺水区的非居民水价还低于丰水区的现象，这都有待进一步调整。

（3）城市分用户自来水价格地区差价

我国自来水供水价格基本反映了区域经济特点和水资源条件特征。经济发达缺水区各类用户水价平均价格最高，尤其是高耗水性质的特种行业自来水价格偏高，丰水区价格水平低。相对而言，我国水资源条件对自来水价格的最终影响效果大于经济条件对自来水价格的影响。但我国部分省会城市的水价还不能完全体现水资源的稀缺程度和经济发展情况，如乌鲁木齐水价低于同等经济水平的其他缺水城市，西宁市缺水严重，水价却低于同等经济水平下的丰水地区（南宁市）和平水地区（贵阳市），没有很好地反映出水资源稀缺的特点。在经济发达缺水城市中，沈阳的自来水价格偏低；在经济发达丰水城市中，长沙、武汉市自来水价格偏低，且比许多一般经济与经济欠发达地区的自来水价格低，水价与经济发展水平不协调。（本文略去“我国部分城市自来水价格地区差别”列表）

（4）水资源费标准的地区差价

水资源费基本反映了区域水资源的稀缺程度差异。全国各省区中缺水严重的天津、北京地区，水资源费标准较高，在1元/m3以上；山东、河南、辽宁地表水资源费标准基本介于0.15～0.4元/m3之间；宁夏受区域经济承受能力的影响，尽管水资源紧缺严重，但是水资源费标准一直处于较低的水平，低于 0.1元/m3；上海市尽管本地水资源短缺，但是过境水丰沛，因此水资源费标准较低，人均水资源量高于1000 m3的其他省份，相应的水资源费标准低于0.1元/m3。

（5）供水价格的水量差价

水量差价通过实施阶梯式水价来体现。受基础设施条件的限制，目前我国制定实行阶梯式水价的城市不多。通过调研获知，目前有南京、昆明、长沙、银川等省会城市，及江苏常州市、浙江宁波市、海南东方市等地级市制定阶梯式水价。执行的阶梯式水价除昆明以外一般分为三级，第一级水量各城市差异较大，低的如昆明市10 m3/（户·月），高的海南省东方市22 m3/（户·月）；南京、常州为20 m3/（户·月），长沙、宁波、银川介于 10～20 m3/（户·月）之间。 各级价格级差以南京、常州比较小（1∶1.2∶1.4）；昆明市四级用水价格级差较大（1∶2∶2.5∶3），宁波、东方、银川第三级用水的价格级差加大，为第一级的2倍以上。科学的阶梯水量及价格级差对水资源的节约利用具有很好的促进作用。

（6）季节差价

结合供水丰枯季节工程供水能力与用户用水需求，我国部分工程供水实施季节差价，如引黄渠首工程丰枯季节供水比价关系约为1∶2。

4.供水价格管理制度

根据价格法、水法、水利工程供水价格管理办法等相关法规和政策中关于供水价格管理形式的有关规定，我国水资源费标准由政府定价；公益事业水利工程供水价格和城市供水价格实行政府定价；民办民营的水利工程供水价格和城市供水价格实行政府指导价。

三、合理供水价格体系确定的基本原则

从供水价格体系内容构成来看，供水价格的比价和差价关系是以各类供水价格为基础，供水价格水平受到生产成本和盈利目的、供求关系的影响。在我国，水资源属于公共福利事业，供水价格是政府定价模式，供水价格的管理体制、定价方法和政策目标，是影响供水价格水平和供水价格体系的重要因素之一。

1.公平性原则

要满足保护弱势群体基本用水的要求，考虑分类用水户的承受能力，实行基本用水与超额用水的合理差价。针对不同的供水要求实行不同标准的差别水价，体现高要求高标准、优质优价的原则，而不是对所有用户实行统一水价，把满足高要求的成本不合理地转嫁给所有的用水户。

2.利益合理分配和补偿的原则

各类水源的供水价格水平以及比价关系的合理确定，应充分考虑经济社会系统供水的平均运营成本的回收和合理的收益需求、不同水源和不同途径供水单位的利益公平与合理分配，维持供水系统的良性循环运营，激励先进、鞭策落后，促进可替代水源的替代利用与供水生产技术进步，保障供水工程可持续安全运行，保障经济社会持续发展的用水要求。

3.动态调整的原则

合理的供水价格体系必须反映水资源的供求变动信息 （包括年际年内质与量的变化）以及物价的变化，随供求和物价的波动适时动态调整。合理地反映水资源的供求状态，一方面有利于国民经济各部门用水量和用水结构的调整，另一方面有利于为保护生态环境留有基本的用水，保障人类社会的可持续发展。

4.促进水资源高效配置的原则

在考虑满足最基本用水公平要求的基础上，合理的供水价格体系要能够保障经济社会整体用水的最优配置。采用不同水源的合理比价策略，鼓励可替代水源的利用，促进不同水源供水消费结构的转变；采用合理的用户差价、季节差价、水量差价原则，抑制浪费、促进节水技术进步、缓解供求矛盾，促进水资源向用水效益高的部门流动，进而促进国民经济产业结构的优化。采用合理的地区差价，促进有利于适应水资源区域分布的国民经济生产力布局的战略转移。

四、我国合理供水价格体系的主要研究结论

运用一般均衡模型（CGE）原理，考虑具有一定程度替代弹性的供水水源类别与不同用水部门的性质特点及供水价格差异，在国家信息中心开发的模型（SICGE）基础上，增加了分水源类型的用户用水方程模块，开发了水价政策影响分析模拟模型（WPSICGE）。以天津市为例进行了合理供水价格体系的实证研究。以此为基础，借鉴国内外先进经验，考虑区域的社会平均供水成本、经济可承受能力以及水资源条件，对我国合理的供水价格体系进行测算给出建议值。

1.我国供水价格水平

区域供水综合价格水平由水源开发利用的社会平均成本、水资源稀缺程度以及经济支付能力综合决定。研究提出我国供水价格水平还有待进一步提高，其增长幅度应略高于物价和收入的增长幅度。建议我国城市供水价格水平由水费占收入的比率指标反映：居民生活水费支出占人均收入比重可控制在1%以内；一般耗水行业水费支出占行业总产出的比重控制在1%以内，高耗水行业水费支出占行业总产出的比重控制在2%以内；农业水费支出占行业总产出的比重控制在1.5%。

2.供水价格比价关系

综合考虑水资源的开发利用成本、各类供水单位的利益合理分配以及调节供求关系和促进各类水源开发利用的结构均衡目标，提出我国供水价格体系的比价框架建议，见表3。

3.供水价格差价关系

参见天津市案例模拟分析成果，分别考虑供水成本、水资源条件、经济水平三个主要因素的影响，推算得到分区域与分用户的供水价格差价。借鉴国内外实践的先进经验，进行了合理性修正（见表4）。

表3 供水价格体系比价关系建议值

4.供水价格管理制度

参照我国关于供水价格管理形式的有关规定，我国水资源费标准由政府定价；公益事业水利工程供水价格和城市供水价格实行政府定价；政府鼓励发展的民办民营的水利工程供水价格和城市供水价格实行政府指导价；对民营或合资的公司制与股份制管理的供水企业，在政府监督指导的前提下，在一定指导价格控限范围内，可根据市场供求状况及供水成本的变动合理自主定价；对于农业用水等弱势产业与群体，经济条件允许的前提下，可实行财政补贴或退税方式的扶持政策；对再生水等非常规水源的利用，可采取财政补贴和累退计费方式的鼓励政策。

五、我国供水价格体系改革的方向与政策建议

1.价格体系改革应关注的重点

根据研究成果，建议我国现状供水价格体系改革应关注的重点包括：

①水资源费应作为重要调节因子，反映供水价格体系目标与作用，在城市供水环节比价中水资源费比重取值范围为20%～50%，最低应不低于20%。丰水欠发达区取低限，缺水经济发达区取高限。

②在城市自来水供水环节的比价中，未来改革应重点提高水资源费与原水费比重。建议水资源费与原水费（水利工程供水价格）合计比重应达到35%以上。根据区域水资源条件，其中，水资源费比重取值范围为20%～50%，原水费比重取值范围为15%～20%。丰水区，水资源费比重可小于原水费比重；缺水区，水资源费比重应大于原水费比重。原水费比例取值范围主要反映由水资源开发利用条件的不同而造成的成本变动区间。

③水源比价中，应重点关注自来水以外供水水源的价格改革。优先提高水利工程供水价格，因其标准远低于其供水成本；进一步降低再生水的价格，鼓励再生水的使用，可采用补贴与累退计费的激励机制，有效地促进和鼓励非常规水资源的利用。

2.合理供水价格体系的建立和落实需要基础支持

调研发现，我国合理供水价格体系的建立和顺利落实缺乏基础支持。因此，提出合理供水价格体系实施的基本保障措施与前提工作：

①建立供水工程资产年度（定期）清查与统计上报的常规管理制度。

②完善供用水计量设施建设制度，奠定水价制度有效执行的基础。

③依据水资源条件与承受能力建立分区域水资源费标准导则。建议水利部尽快研究制定统一的反映水资源价值、水资源稀缺程度以及经济承受能力的分区域水资源费标准的计算方法和指导框架，提高水资源管理部门的工作效率。

④建立科学确立供水价格体系的政策指导框架。针对目前我国供水价格存在的地区差价、用户差价、水源比价、环节比价等不合理的现象，建议国家发改委、财政部、水利部等部门适机联合出台有关供水价格体系改革指导性文件，可以是供水价格体系管理办法，办法中明确各类供水价格体系改革的目标，以及供水价格地区差价、用户差价、水源比价、环节比价等科学体系确定的原则、方法与范围。■

[1]杜建明.对水价构成的探讨[J].中国水利，2002（1）.

[2]“水价制度研究”项目组.水价制度研究报告[R].1999.

[3]胡昌暖.什么是价格体系[J].价格月刊，1986（05）.

[4]唐利斌，毛志锋.北京市水价体系研究[J].中国水利，2009（10）.

[5]孙国升，孙凤华.关于建立北京市合理供水水价体系的研究[G].2003学术年会论文集，2003.

[6]张亚雄，李继峰.成品油价格上涨、行业补贴与我国经济发展的关联度[J].改革，2010（8）.

责任编辑 张金慧

Studies on pricing system of water supply in China

Ni Hongzhen,Li Jifeng,Zhang Chunling,Zhao Jing

A systematic analysis has been made on water tariff of different sources,water users and stages,with comparison of water charges and evaluation of price relation and difference,as well as the current water pricing management system in China,by using water pricing system as an objective and through typical case study and quantitative model analysis.The results of study are as follows：(1)water resources fee should be used as the key regulatory factor with a proportion of 20%～50%in water charges of water supply in urban area and should not be lower than 20%.(2)Water resources fee and charges of raw water should have a big proportion in the water charges of tap water supply in urban area that should be exceed 35%in combination of the two (price of water supply by waterworks).(3)Water pricing reform should place emphasis on tariff of water supply sources and give priority to the increase of price of water supplied by waterworks;meanwhile utilization of unconventional water sources should be encouraged by means of giving subsidy or total refund.

pricing system of water supply;price relation;price difference relation;water pricing management

2011水利部重大课题“全国供水价格体系研究”（2011-1-2）；水利部公益性行业科研专项（201001014，201201073）。

TV+F045.3

A

1000-1123（2014）06-0027-04

2014-03-06

倪红珍，教授级高级工程师，主要从事水资源及环境经济与管理等方面的研究。