我国私有非营利组织公益机构信息体系建立初探

李雪梅

【摘 要】 目前我国公益机构在社会救济与公共服务中发挥着非常重大的作用，但同时也出现了一些信息机制上的问题。文章在引入国际会计准则委员会形成的与非营利组织相关的理论成果的基础上，分析我国公益机构在信息机制中存在的问题，并提出建立公益机构信息机制的一些建议。

【关键词】 非营利组织； 公益机构； 信息机制

近年来，IASB（国际会计准则委员会）和ACCA（特许公认会计师公会）都对非营利组织（Not-for-profit Entities）的信息及评价体系密切关注，并且致力于建立非营利组织的业绩评价体系。在中国，非营利组织发挥着强大的社会功能，同时一些民间非营利组织中公益机构也出现了比较大的问题。因此，对非营利组织中公益机构的评价体系的建立和健全研究具有一定的现实意义。

一、IASB及ACCA对非营利组织的相关理论

非营利组织和公共部门包括：中央政府部门、地方政府部门、公共医疗和社会住房基金、高等教育机构、慈善机构五个部分。前四个是公共部门，慈善机构是私有的非营利组织。非营利组织与营利组织有不同的目标，并对不同的利益相关者负责，他们管理着大量的资金，重要的是如何合理地管理资金和报告如何合理地运用了资金。直到现在，公共部门的会计核算仍然是现金收付制，人们正努力将这种会计核算转变为权责发生制。

（一）非营利组织概念框架

IASB（国际会计准则委员会）和FASB（美国财务会计准则委员会）新的“财务报告概念框架”正在阶段性构建中。其中G部分标题为“非营利组织应用条例——私有和公共部门”。相关监管部门，包括ASB（英国会计准则委员会）成员对非营利组织提出了以下几点建议：

（1）非营利组织有不同的目标，不同的运营环境以及不同于营利企业的特征。（2）非营利组织需要存在以下几点问题：目前对非营利组织的问责和托管责任重视不足；需要拓宽定义非营利组织的使用者及使用团体；只强调未来资金流向并不合适；对预算的重视程度不足。

（二）非营利组织的规范框架

由IPSAB（International Public Sector Accounting Standards Board，即国际公共部门会计准则委员会）制定非营利组织，尤其是地方和国家政府部门及政府代理机构等的规范框架。IPSAB是IFAC（国际会计师联合会）的一个下属部门。IPSAB基于IFRS（国际财务报告准则）制定了一套国际公共部门会计准则（IPSASs）。IPSASs已经发布了21项以权责发生制为基础的非营利组织的相关规范条例，其目的是将非营利组织的会计核算由现金收付制转为权责发生制。

（三）非营利组织的特征

1.私有非营利组织（Private Sector）特征：其目标是为接受者提供物资和服务而非营利；缺乏可出售、转换和赎回的所有者权益（股份）；有广泛的利益相关者（很多情况下包括公众）；其收入来自于贡献（比如捐赠和会费）而非销售所得；其资本财产通常获得和持有是为了提供服务而非获利。

2.公共部门（Public Sector）的特征。公共部门的特征与私有非营利组织极为相似，但是一般有立法限制。其目标是提供物资和服务给不同的接受者，发展或者执行政府政策而非营利；缺乏可出售、转换和赎回的所有者权益（股份）；有广泛的利益相关者（很多情况下包括公众）；其收入基本来自于税收或者其他通过强制方式获取的收入来源；其资本财产通常获得和持有是为了提供服务而非获利。

（四）非营利组织的业绩评价

非营利组织也和营利组织一样需要编制财务报表，但是他们要保持偿付能力，其业绩不能只用简单的最底线来衡量。非营利组织主要是以他们获得了什么为基础来评价而非他们用多小的代价来获得资金。以下介绍对公共部门的业绩评价，对私有非营利组织的业绩评价体系尚在建设中。

对政府公共部门的业绩评价在于运用3Es（Economic，Effectiveness，Efficiency）标准。政府和地方部门要公示如何运用公共资金以及提供了什么水平的服务。其业绩评价以KPIs（Key Performance Indicators，主要业绩指标）为基础：无家可归人数；及时清理垃圾比率；照料的小孩人数。

政府部门基于多种职能提供合同外的服务，他们需要表明其所提供的服务获得了最大可能的价值，即VFM（Value For Money）。在英国，地方政府被要求以最大价值体系为基础进行报告。最大价值以“Four Cs”为基础：Challenging（挑战为什么、怎么、谁来提供服务）；Comparing（与地方政府业绩进行比较）；Consulting（咨询服务使用者、地方社区等）；Competition（通过公平竞争来获得有效、高效的服务）。

二、我国私有非营利组织中公益机构现状

2012年年底，中华少年儿童慈善救助基金会遭到洗钱质疑，事件虽以财务失误终结，但一个“小数点”的背后，则是公益机构普遍存在的财务问题。

（一）近半数公益组织无专业财务人员

根据公益组织调查资料显示，全国44.8%的公益组织中全职工作人员少于3人，大部分情况是机构负责人加项目官员，能有一个兼职的财务人员已是很好的状况。会计教育体系中，都未涉及民间非营利会计制度规则，即使是有“证”的专业人员也未必能适应公益组织的财务工作。公益组织的财务人员大部分来自企事业单位的离退休人员，他们掌握的都是以前企事业单位的会计制度，而非民间非营利组织的制度。大部分公益组织采取的记账方式仍然是手工记账，而账目的内容填写则是在非财务专业人士的指导下完成的。许多公益机构的财务人员到位后，是由项目人员告诉财务如何记账，而项目人员并没有专业的财务知识，因此在非专业人员的指导下，完成的财务报表很有可能并不符合捐助人或是公众的要求。公益机构中普遍存在会计人员力量薄弱、配置人员不足或不具备相应的专业素质、业务素质急需提高的问题。

（二）内控缺失压力转嫁审计

公益机构中一部分“错账”其实是可以在公益机构内部进行审核，并进行纠正的。然而此次儿慈会财务风波暴露出来的另一问题则是基金会财务制度上的弱点、财务会计管理和内控体系缺失。中国的内部控制体系研究和应用在目前的公益组织中还是空白，基金会的理事会和监事属于项目的决策层面。以儿慈会为例，此前儿慈会工作人员曾表示，对于三张财务报表以及业务活动表，理事会成员及监事大多还能看懂，但对于现金流量表内的数据，因为没有专业的财务知识，只要审计说没问题了，领导就签署“完全同意”四个字。

（三）信息披露的“灰色地带”

公益机构如果将所有信息都公布，这样的做法既侵犯了捐赠人的捐赠意愿，同时也侵犯了受益人的隐私权。在内部控制尚未完善的情况下，公益机构将未过关的信息直接向公众披露以期获得信任，然而信息公开多少才能让公众满意却是个没有共识的问题。《公益慈善捐助信息披露指引（征求意见稿）》（2011）第三章规定，信息披露内容包括接受捐赠机构信息、募捐活动信息、接收捐赠信息、捐赠款物使用信息、机构财务信息。第十四条规定机构财务信息，包括年度财务会计报告（会计报表、资产负债表、业务活动表、现金流量表、会计报表附注、财务情况说明书）、审计报告等内容。按照《基金会管理条例》规定，仅有民政部、注册会计师及税务、会计主管部门对基金会的财务状况有监督权。我国《非营利组织会计制度》中也未对公益机构如何披露财务信息作明确规定。不过一些公益机构还是注重信息披露，比如壹基金将截至2013年4月27日24：00企业捐款信息（篇幅原因暂时只公布捐款10万元以上的企业名单及金额，完整名单将择日公布）在其官网上进行了公示，并披露了截至2013年4月27日24：00壹基金联合救灾雅安地震救援行动捐赠统计表。红十字会分专项进行信息披露，比如玉树地震捐赠信息发布就涉及捐赠收入来源、收支流程、捐赠收入和捐赠支出及中华人民共和国审计署出具的玉树地震抗震救灾资金物资审计报告。根据《中华人民共和国审计法》规定，审计署派出审计组对中国红十字总会2010年4月14日至7月9日接收玉树地震抗震救灾资金物资的总体规模，来源渠道以及拨付、使用、管理情况进行了跟踪审计。重点审计了中国红十字会总会机关及所属的中国红十字基金会，并延伸调查了相关单位。主要审计内容为救灾资金物资收支和结存情况，并出具了无保留意见的审计报告。

三、建立我国私有非营利组织中公益机构信息机制的建议

（一）正确认识非营利组织的性质和特征

IASB将非营利组织分为政府公共部门和私有非营利组织两类，并分别列示了其性质和特征。私有非营利组织关系到非常广泛的利益相关者，如何能平衡各类利益相关者的需求，只有在正确认识到公益机构的性质和特征的基础上才能作出比较合理的披露要求。

（二）建立和健全私有非营利组织中公益机构的内部财务制度和内部审计制度

公益机构管理层应强化规范操作的理念，机构内部建立健全财务制度和内部审计制度，尽量减少一些不必要的失误。建立公益组织财务知识培训系统，针对公益组织财务人员、管理层、项目执行人员分别开展系列化培训，快速培养出一批能够适应公益组织的专业财务人员队伍。比如2009年10月30日，壹基金联合128家公益机构发起成立了USDO自律吧（我们一起自律吧），该机构希望通过全国举办的信息披露培训班，改善这些公益组织财务管理薄弱的状况。在现阶段各公益机构管理水平有限的情况下，应建立一个由会计师、律师、专家组成的第三方公益审计中心，以帮助国内的公益组织提高其制度、管理、财务、执行方面的规范化和职业化水平。

（三）采取科学的业绩评价体系

IASB对政府公共部门的业绩评价采取了3Es、VFM、“Four Cs”、KPIs等业绩评价方法，可以考虑将这些评价方法应用于公益机构的业绩评价中。比如KPIs针对公益机构中国抗震救灾可以设置救助地方“无家可归的人数”、“城市清理比率”、“适当照料人口数”等指标进行披露和比较。注重评价公益机构的资金使用效率、使用效果、经济运用等方面。

（四）“五位一体”监督体系建设

在2013年“4·20”芦山地震后的国务院发布会上民政部负责人提出对公益机构“五位一体”的监管措施，倡导行业自律、加强社会监督（由募集方自己监督公益机构披露相关信息）、专业监督（由专业人士或者审计监察机构专项审计）、政府监督和捐赠者监督。重视非营利组织的问责和托管责任，通过“五位一体”的监管模式，科学引导公益机构为社会提供更好的服务实现其价值。

【参考文献】

[1] ACCA.PAPER F7 Financial Reporting（International and UK）[R].Sixth edition October 2012，London：BPP Learning Media Ltd，2012：368-372.

[2] 壹基金.壹基金联合发起透明行动 公益机构自诊财务求脱困[EB/OL].http：//www.onefoundation.cn/ html/24/n-1824.html.