把地方债纳入预算管理

（中国银行（香港）高级经济研究员） 黄少明

把地方债纳入预算管理

（中国银行（香港）高级经济研究员） 黄少明

地方政府债务要得到根本解决，需有效界定和处理好中央与地方的事权划分，使地方政府事权与财权相匹配。

尽管地方债的总量仍可控在市场预期之内，但其增长速度之快令人担心。

从2007年末至2010年末，地方债从不足5万亿上升到10.7万亿，翻了一番。而从2010年末至2013年中，地方债务余额则再度增长约80%至近18万亿。也就是说，过去六年地方债务总额将近每三年就会翻一番。

此外，目前无论哪一级地方政府，债务集中还款风险都迫在眉睫。从债务结构来看，地方政府贷款中54%的期限在5年以上，2011年至2015年期间，大量地方债将进入还本付息期。据有关研究，2014年第三季度是信托融资的偿债高峰，而2014年城投债的到期量大于2013年。综合信托融资和城投债，两者的第一个偿债高峰交集出现在2014年的第二、三季度，届时是一个兑付高点。

从债务负担看，2014年、2015年最为沉重，随着平台融资集中到期，未来两年到期债务规模增长更快，而地方财政收入增幅则难以大幅提升，届时地方政府以及融资平台将面临更大的还本付息压力。大多数地方政府把还债的所有希望都寄托在卖地上，一旦房地产市道下滑或转向，还债希望就会落空。

正是鉴于地方债可能产生的上述风险，2013年底召开的中央经济工作会议已将防范地方债务风险作为今年的六大任务之一，地方债问题已经成为影响中国经济持续发展的重要因素。

国家审计局在公布地方债审计结果时，并未提供解决方案，但可以预计，全国普查摸底地方债，尤其是搞清地方融资平台的债务，是解决地方债务余额的第一步。以债务普查统计为基础，区分出地方债务的显性、隐性、直接以及或有债务，并分析风险，分门别类采取政策，然后进一步研究解决制度存在的问题，加快改革步伐，建立完善的财政体系，尤其是地方财政体系，确保地方债更加可控。

比如，短期来看，对财政状况不佳的省份或地区，可以通过加大中央财政转移或借由四大资产管理公司来完成。这些公司在10年前的银行重组中曾发挥过重要作用，预计在处理地方债中仍将再次起作用。对部分到期，但资产质量有保障的债务，则可以实施债务重组，延长债务期限。

长期来看，地方债的解决还有待体制的改革和相关机制的建设。一方面，改革现有财政体系，把地方债纳入预算管理，使债务更加透明、公开，使各级政府对财务规模、风险有明确的认识。另一方面，实行项目问责制，对一些盲目建设和重复工程加以处罚。

具体而言，在摸清地方债的基础上，理顺中央与地方关系。如果不能有效界定和处理好中央与地方的事权划分，使地方政府事权与财权相匹配，健全地方财政体系，地方政府债务就难以得到根本解决。

与此同时，针对各地大上建设项目的趋势，建立项目问责制。目前大部分地方债主要用于投资拉动经济，为此要对一些仓促、盲目上马，以及持续亏损的项目进行问责。另外，地方各级政府应建立与任期相适应的举债问责制，将地方债纳入考核体系及离任审计中。只有从体制改革和制度建设等方面入手，才能从根本上遏制地方债的进一步膨胀和债务风险的上升。

改革从国资突破

如果把国资委比喻为“牧人”，那么其管理的众多国有企业就像是“羊群”。但“牧人”只有一个，如何能管理好“羊群”呢？这就需要创新思路，养几条得力的“牧羊犬”，即搭建所谓的国资管理平台，来协助自己管理“羊群”。

这是上海市国资委副主任林益彬的“牧羊”理论，也是此轮国资国企改革的突破口——以管资本为主来加强国资监管，组建若干国有资本运营公司。

放眼全球，淡马锡公司被称为是国有资本运营的典范，由新加坡财政部于1974年成立，近40年来总资产增长了614倍，股东年均回报率高达16%。

而淡马锡的成功经验恰好就是“放羊”模式。无论是新加坡财政部对淡马锡的管理，还是淡马锡对其下属企业的管理，都是监管但不干预，鼓励其大胆自主经营但又不失控，这种“一臂距离”的管理精髓正是当前中国国企健康发展所欠缺的。

“牧羊”理论抑或“放羊”模式，都是为了让企业更好地成长。