土地流转新政：有序适度 稳步前行

□《中国农资》记者 张高科 张番

“土地流转催生农资生存新法则”系列报道一

土地流转新政：有序适度 稳步前行

□《中国农资》记者 张高科 张番

2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》出台，土地流转政策被正式提出，拉开了土地流转的序幕。

2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

6年时间，在市场化大潮中，中国农资行业也在发生重大变革，土地流转政策无疑成为农资行业巨变的重要推手。纵观行业，一批农资企业正在积极地参与到土地流转当中，结合各地实际情况进行有益的探索与尝试，旨在为农资行业的转型发展摸索一条成功之路。

引导农村土地有序流转，发展适度规模经营，是中央深化农村改革、发展现代农业的重大政策举措。《意见》传递出以经营规模适度为目标促进粮食增产与农民增收、以农户家庭经营为基础积极培育新型农业经营主体、以尊重农民意愿为前提引导土地规范有序流转的改革思路。

6年后的今天，土地流转已经小有规模，然而土地流转政策持续落实也到了一个关键点，《意见》的出台为农资行业提供了发展机遇和更高的要求，也为农资行业的转型发展、稳步前行指明了方向。

1：确权

“三权分置”切实保障农户利益

实现土地集体所有权、承包权、经营权三权分置，这是引导土地有序流转的重要基础。也明确了确权问题，《意见》提出了土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的要求，在坚持土地集体所有的前提下，建立健全土地承包经营权登记制度，这意味着流转农户在土地承包权上的绝对权利，保障了农户利益。可以说“三权分置”是深化农村土地制度改革的实践探索，体现了中国特色农村土地制度改革的理论创新。

在大多数地区，承包权与经营权分置的条件已经基本成熟。农业部部长韩长赋在接受媒体采访时表示，《意见》明确提出，坚持农村土地集体所有，所有权、承包权、经营权“三权分置”，引导土地经营权有序流转，首先要维护好农村土地集体所有权。《意见》强调，一方面要探索新的集体经营方式；另一方面，要行使好农村集体在土地流转和承包经营上的管理监督权，发挥好集体为农民流转土地提供服务的组织功能作用。其次，要保障好土地承包权。

另外，《意见》还提出，推进土地承包经营权确权登记颁证工作，这是稳定完善农村土地承包关系的关键。按照中央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。

关键词2：创新

鼓励创新土地流转形式

鼓励创新土地流转形式，在短期内将有助于促进适度规模经营，实现农民增收。从长远看，农村土地经营权集中和流转必然是长期过程，需更细化的政策予以落实。

据了解，国土部、农业部、央行等进行过多轮调研和论证，结合各地试点情况，完成一份农村土地制度改革框架方案，提交至决策层。此次发布的《意见》，被认为是其中的一个重要部分。《意见》提出的鼓励创新土地流转形式等，是在总结各地试点经验基础上提出的，比原有规定“更进一步”。在短期内，对加快土地流转、促进适度规模经营、实现农民增收有积极作用。

就在《意见》发布的后一天，黑龙江省兰西县人民政府、黑龙江省农业科学院、哈尔滨谷物交易所有限公司和中信集团共同签署合作协议。协议内容主要是对该县300万亩的土地进行流转，兰西县300万亩的土地将以土地流转信托的形式，引入金融、科技和市场等资源，进行综合改革试验区。其中，兰西县政府通过宣传、动员种植合作社和农机合作社积极参与，并负责300万亩土地的沟通协调工作，黑龙江省农科院为种植主体提供从产到收的全方位服务，哈尔滨谷物交易所有限公司则负责提供粮食仓单、粮食订单，形成标准化合约。

吉林大学工商学院副教授吕梦楠表示，从2012年开始，在东北黑龙江地区就出现了整村的流转，就是整个村里面的土地流转给一个企业或者是合作社，作为两大平原的农业规模化改革试点区，兰西县的土地流转模式成为当前发展农业规模经营的一个模板，也是土地流转形式创新的体现。

关键词3：有序

严格规范土地流转行为

按照中央精神，农村土地经营权流转的主体是农民。土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，决策权都在农户，流转收益应归承包农户所有。“不能脱离客观条件，采取人为定任务、下指标或将流转面积纳入政绩考核等方式来推动土地流转。即使在土地流转客观条件充分成熟的地方，发展农业规模经营也要注意工作方法，稳步推广。”中央财经领导小组办公室副主任韩俊认为，尊重农民意愿，关键在于要客观地估计土地对农民的意义及农民对土地流转的基本态度。

近几年，不少地方出现乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数，将整村整组农户承包地集中对外招商经营的案例，引发村民不满或上访。

针对这些情况，《意见》明确提出，没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。

中国人民大学土地管理系研究室主任张占录指出，中央鼓励土地流转的政策出台后，有些地方政府不可避免会为了追求政绩和规模化经营，强迫或变相引导农民进行土地流转。如果盲目流转，可能会违背农业进程。因此他认为，推进土地流转不能以牺牲农民土地权益或意愿为基础，也不能采取粗暴方式进行改革，要以合理的方式进行流转，使农民分享增值收益。

关键词4：扶持

加大对新型农业经营主体扶持力度

农村经济研究中心副研究员龙文军认为，《意见》提到加大对新型农业经营主体的扶持力度主要是解决“谁来种地”问题。

《意见》重点提出了三个方面的措施：一是建立新型职业农民制度，培育新的种地人。二是引导土地资源流向新型农业生产经营主体，使愿意种地的人能获得更多的土地经营权。鼓励优先流向农业经济组织。三是加大扶持完善服务，主要从财政、金融、用地、税收等方面提出了一系列有针对性的扶持政策。

为鼓励流转土地用于粮食生产，《意见》提出，一是通过新增补贴向粮食生产规模经营主体倾斜、优先安排农机具购置补贴、开展生产者补贴试点、目标价格保险试点、营销贷款试点、逐步实现粮食生产规模经营主体“愿保尽保”等措施，重点扶持

关键词5：服务

粮食规模化生产；二是通过粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区的产业规划和相关农业生产扶持政策引导经营主体生产粮食；三是通过合理引导土地流转价格，以降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积。可以采取停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等措施，遏制撂荒耕地。

加大对新型农业经营主体的扶持力度其实对于农资流通企业来说也是一种机遇。吕梦楠表示，随着土地流转、家庭农场、种粮大户的出现，很多农资经销商的身份发生了改变，农资经销商成立类似于种植公司，然后从农资提供到种植，到最后的粮食收购，这不但提高了自身的竞争力，也为在激烈竞争中的农资流通企业未来的发展提供了参考模板。

培育多元化社会服务组织

“健全的农业社会化服务体系可以将农业经营主体从部分生产经营环节中解放出来，专注于发挥自身优势，是农业适度规模经营发展的有力支撑。”韩长赋表示，中国特色现代农业发展道路的特点之一，可能就是“家庭经营+合作联合+社会化服务+政府支持”。我国农村土地实行家庭承包经营制度以来，农业社会化服务体系不断发展壮大，但仍然无法满足承包农户以及规模化新型农业经营主体的发展需求。

为提高农业社会化服务水平，《意见》提出培育多元社会化服务组织的要求，拓展农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构的服务范围，开展政府购买农业公益性服务试点；支持经营性服务组织发展农业生产性服务，积极推广土地托管服务模式。龙文军表示，从长远来看土地流转是一个不可逆转的过程，也是今后发展现代农业、高效农业的一个很重要的路径。在土地流转中的大趋势中，培育多元化社会服务组织为农资企业提供了一定的发展空间。

同时，《意见》还特别提出要发挥供销合作社的优势和作用，扎实推进供销社综合改革试点，推动供销社与新型农业经营主体对接，鼓励基层供销社针对农业生产重要环节提升规模化服务水平。

供销系统农资企业作为农资流通主渠道，在当前化肥等农资产品由短缺转化为过剩的形势下，只有加快转变发展方式、加强农资科技服务体系建设，从单一提供商品向提供全程综合服务转变，才能强化为农服务能力。可以说，《意见》的出台为供销社农资流通企业提供了发展机遇的同时也提出了更高的要求。

吕梦楠认为，从明年开始，单一销售化肥的东北农资经销商越来越少，越来越难做，而且更多经销商会去领办合作社，开始区域化或者小规模地进行土地的流转和种植方面进行转型和尝试。他强调，土地流转给农资人提出了新的挑战，相信有国家良好的政策支持，农资经销商也都会把握好机遇，在大环境下、大课题下有一个新的发展模式的出现。