土地交易法律制度演变对土地违法的影响研究

2014-02-06刘洋天津土地交易中心天津300042

中国房地产业 2014年16期

文/刘洋天津土地交易中心天津 300042

文/刘洋天津土地交易中心天津 300042

随着社会经济的不断发展，国家对土地管理工作不断深入，在土地交易法律制度的演变过程中，出现了一些土地违法行为，大多数都是由于各级政府的地方官员参与土地违法行为中，地方官员可以利用职位的便利，运用简单的协议，来出让土地进行经济发展，主要是处于官员的个人私利，导致土地违法行为昌盛，滋生“土地腐败”。随着相关的土地出让法规的颁布，地方官员开始转向违法供给土地来发展本辖区内的经济。因此，国家颁布了双重的发展目标，既要实现辖区经济发展，又要合法使用土地，需要不断改变地方官员的区域经济发展政绩观念，从源头遏制地方官员参与土地违法行为，促进国家经济的良性发展。

土地交易法律制度；土地违法；土地使用权出让

根据我国的《宪法》和《土地管理法》中的相关法律法规，地方政府是地区的唯一土地市场供给方。随着近年来，经济发展迅速，建设用地需求不断增加，地方政府没有发挥出应用的职能，在经济发展的过程中，表现出热衷于辖区内土地的出让，地方官员在违法违规用地行为中担任主角，导致目前的土地违法行为严重，在经济发展的过程中，国家也认识到这个缺陷，开始从合谋理论中寻找解决方案，但是在当前的财政分权和政绩观的影响下，国家并没有找到合适的解决方案。因此，需要制定相关的土地出让法规和土地监管法规，来限制地方官员的土地违法行为。

一、土地交易法律制度

（一）土地出让法律制度的变革

早在二十世纪九十年代颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中，就已经确立了土地使用权出让制度，再到二十世纪末期的《中华人民共和国城市房地产管理法》中也有土地使用权出让制度的相关规定，再经过二十一世纪初期进行修订和完善，土地使用权出让制度的涉及面更广泛，里面所包含的条例更具有原则性。

我国的《中华人民共和国土地管理法》在很早就确立了土地使用权出让的相关问题，但是缺乏相应的土地出让程序，没有对土地出让的行为进行统一的规范，缺乏标准性，导致我国的土地资源流失严重，因此，我国的国土资源部颁布了《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定》，在此规定中明确的对土地权出让使用程序进行了详细的规定。第一，明确规定了土地使用权的出让方式，补充和完善了原来的土地使用权出让模式的缺陷。第二，对土地招标、拍卖、挂牌出让等行为进行了统一的规定，在这些行为的细节上也进行相关的法律规定，不断提高土地资源的利用效率，实现土地资源的合理配置。虽然这些规定对地方政府的土地出让行为产生了一定的影响，但还是存在土地违法行为，地方政府可以利用这些规定的漏洞，政府可以低价出让经营性用地，导致土地违法行为的范围不断扩大。

（二）土地交易监管法律制度的变革

地方政府和地方官员进行合谋参与到土地违法行为中，严重的影响了土地交易监管法律制度的执行。在《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定》中，对土地违法行为的相关规定很少，也没有明确指出违法了要如何进行处罚，从而导致土地交易监管法律制度在执行的过程中，监管职能很难最大限度的发挥出来。主要的缺陷在于：第一，在违法行为处罚的细节上缺乏必要的规定，不能明确相关责任人应该担负那些责任，也没有建立起相关的监督执行机制，导致执行的可操作性差；第二，对土地违法交易的主体缺乏相应的监督，对那些私下土地使用权出让交易的人员，没有进行明确的规定，无法确定监督的形式和交易者所应该担负法律责任；第三，没有对土地违法行为中的政府部门进行明确的法律规章，出现了“法律位阶”，导致土地交易监管职能的弱化，影响监督执行的效果。

随后又不断出台了《国务院关于加大工作力度，进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》、《土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》等等，都对土地使用权出让方式等方面做了相关的监督规定，却没有制度出一条具有很强执行力的监督制度。因此，在2006年，国务院制度了一套完整的土地督察制度，增强了土地交易监督的职权，为制定一条完善的具有很强执行力的土地监督制度提供了理论支持。国务院制定的国家土地督察制度对监督的主体进行明确的规定，也明确了主体的主要职责，同时还加强了对地方土地使用权出让进行严格的监督，在地方设置不同的国家土地监督局，来监督地方的土地使用行为，对从事监督工作的人员进行正式编制，为监督人员提供法律保障，制定出执行力强的监督制度，提高了监督的实际效果，确立了法律制度的公信力。

二、针对土地违法行为给出的意见和建议

随着土地违法行为的不断出现，中央政府需要从多个方面进行严格控制，在保护耕地的基础上，要严格控制每个省的新增建设用地指标，颁布具有高效力的政策法规。此外，还不能忽略地方政府在土地违法行为中所承担的主体角色，很多地方政府官员为了谋求个人的私利和实现辖区经济快速发展的双重目标的驱使下，去参与土地违法行为，滋生“土地腐败”。实施合谋参与土地违法行为，不仅发展了辖区内的经济，还躲避了中央政府的法律处罚。因此，需要对中央政府颁布的发展经济和合法使用土地的双重目标进行转变，在这个双重目标中，发展经济是地方政府发展的主要目标，只会让地方政府为了实现辖区经济的快速发展，而参与到土地违法活动中，导致“土地腐败”情况越来越严重。